Реформа мапи судів: навіщо Україні оптимізувати судову мережу?

Реформа місцевого самоврядування, основний етап якої завершився 2020 року, докорінно змінила адміністративно-територіальний устрій України. Замість понад 450 старих районів було створено 136 нових, укрупнених. Це зумовило й необхідність переглянути мережу місцевих загальних судів. Утім, судова система досі функціонує відповідно до старого адміністративного поділу, що створює дисбаланс у навантаженні та фінансуванні.

Після отримання Україною статусу кандидата до ЄС 2022 року питання стало особливо актуальним. У травні 2025-го уряд затвердив Дорожню карту з верховенства права, де серед пріоритетів — оптимізація мережі судів для покращення доступу до правосуддя.

Реформа, яку відклали через війну

Питання оптимізації судової мапи почали розглядати ще 2021 року. Втім, наприкінці 2022-го цей процес призупинили на період дії воєнного стану.

Водночас, відповідно до Дорожньої карти, впродовж року після завершення війни потрібно здійснити оптимізацію судової мережі на основі погодженої методології. Ще за рік — забезпечити повноцінне функціонування реорганізованих судів. Зокрема йдеться про укомплектування кадрами, передачу справ і ресурсів.

Згідно з даними Державної судової адміністрації України (ДСА), станом на 23 лютого 2022 року в Україні налічувалося 587 місцевих загальних судів. Із них близько 160 пошкоджено, десятки — повністю зруйновано внаслідок російської агресії. Підсудність десятків судів було змінено. Тому в прифронтових регіонах або великих містах судді перевантажені у 3–5 разів.

Водночас держава й далі утримує розгалужену мережу судів, зокрема малоскладових, де працює лише двоє-троє суддів або взагалі жодного. Це поглинає ресурси, які могли б бути спрямовані на цифровізацію й відновлення.

Можливі сценарії реформи

Обговорюють два основні сценарії оптимізації судової мережі. Перший передбачає залишити близько 220 місцевих судів, але створити відділення у віддалених громадах, які працюватимуть у складі більших судів. Другий сценарій — радикальніший: скорочення мережі до 151 суду з урахуванням укрупнення юрисдикцій та цифрових сервісів.

У разі реалізації будь-якого із цих сценаріїв кількість місцевих судів зменшиться майже втричі. Відповідно замість судів із двома-трьома суддями мають з’явитись укрупнені суди, здатні працювати без перебоїв, навіть якщо хтось із суддів перебуватиме у відпустці, відрядженні чи на лікарняному.

Це дасть змогу вирівняти показники навантаження, затверджені Вищою радою правосуддя (ВРП), підвищити стабільність розгляду справ і скоротити адміністративні витрати.

Першим кроком реформи має стати розроблення чіткої методології оптимізації судової мережі. Водночас важливо враховувати не лише новий адміністративний поділ, статистику справ чи кадрові ресурси, а й економічні, демографічні та логістичні показники, які визначають реальний доступ громадян до правосуддя. Не менш важливим складником є логістика: час доїзду, транспортна доступність і можливості онлайн-звернень.

Далі напрацьований сценарій може бути випробуваний у пілотному режимі у двох-трьох областях. Водночас пілот має бути детально прописаний — як план із цілями, завданнями, етапами, ресурсами, відповідальними особами й очікуваними результатами. Важливо, щоби такий процес координували Вища рада правосуддя, Державна судова адміністрація, Вища кваліфікаційна комісія суддів і президент України, відповідальний за ініціювання законопроєктів про реорганізацію та ліквідацію судів. Саме від узгодженої позиції цих інституцій залежить успіх реформи.

Отримані дані мають стати основою для законопроєкту про оптимізацію судової мережі, який, згідно з Дорожньою картою з питань верховенства права, офіс президента разом із ВРП, парламентом, урядом і Державною судовою адміністрацією має підготувати протягом 12 місяців після завершення воєнного стану.

Наразі незрозуміло, скільки коштуватиме така реформа: оцінки для різних областей істотно різняться. Але без неї судова система просто не зможе розвиватися — ні кадрово, ні інфраструктурно, ні фінансово.

Міжнародний досвід: як це зробили країни ЄС

Україна — не перша держава, яка стикається з потребою реформування судової мережі. Багато європейських країн уже подолали цей шлях, і їхній досвід переконливо свідчить: менше — не означає гірше.

Фінляндія: поступова реформа з акцентом на цифровізацію

Фінляндія — один із найуспішніших прикладів судової оптимізації. З 1993 до 2019 року країна зменшила кількість місцевих судів зі 100 до 20, зберігши повний доступ громадян до правосуддя.

Перші роки супроводжувалися труднощами: нестача техніки, хаос у роботі, спротив суддів і місцевих громад, які не хотіли втрачати «свій суд». Ситуацію ускладнювала відсутність єдиної електронної системи міжсудової комунікації.

Щоби подолати кризу, уряд розробив чітку методологію оптимізації, забезпечив фінансування переїздів і технічного оновлення, залучив суддів до планування. Міністерство юстиції проводило публічні консультації, відкрито пояснюючи кожен етап реформи.

Ключові принципи:

— поступовість. Кожен етап тривав 3–5 років і супроводжувався публічними обговореннями;

— аналіз навантаження. Оптимізація базувалася на даних CEPEJ (Європейської комісії з ефективності правосуддя) і національної статистики (кількість справ, населення, транспортна доступність);

— цифровізація. Створено електронну систему подання позовів, дистанційні слухання, сучасно обладнані зали судів;

— залучення суддів. Голови судів пройшли навчання з менеджменту змін, що знизило опір системи;

— функціональне розмежування. Суди зосередилися на кримінальних і цивільних спорах, а безспірні справи передали параюристам.

У підсумку Фінляндія зменшила адміністративні витрати судової системи на 25%, а рівень довіри громадян до правосуддя істотно зріс.

Литва: баланс між ефективністю й доступом

У 2018–2023 роках Литва провела радикальну реформу судової системи, зменшивши кількість районних судів із 49 до 11 окружних, але створивши 28 філій у віддалених регіонах. Мета — підвищити ефективність, не втративши доступність для громадян.

Спершу реформа викликала спротив суддів у невеликих містах, де суди були частиною місцевої ідентичності. Політики також лобіювали «збереження» судів у своїх округах. Щоб уникнути конфліктів, уряд і судова влада узгодили об’єктивні критерії оптимізації, засновані на стандартах CEPEJ.

Було застосовано метод Data Envelopment Analysis (DEA) — економіко-математичний інструмент, що вимірює ефективність судів за співвідношенням витрачених ресурсів і отриманих результатів. Це дало змогу визначити, які установи працюють продуктивно, а які лише споживають ресурси.

Ключові критерії: навантаження і складність справ, пропорційність кадрового складу, чисельність і мобільність населення, транспортна доступність, рівень цифровізації.

Реформу впроваджували поетапно — спершу пілот у кількох регіонах, потім масштабування після позитивних результатів. Важливу роль відіграла комунікація: суддям пояснювали, що укрупнення — це не скорочення, а нові можливості, громадянам — що онлайн-сервіси роблять правосуддя ближчим.

У підсумку судова система стала менш затратною, ефективнішою і зберегла високий рівень довіри громадян.

Швеція: «правосуддя ближче до громадянина»

Шведська реформа тривала понад 15 років. Головний принцип — не кількість судів, а доступність правосуддя, а також — судді мають виконувати лише ті функції, які справді потребують їхньої професійної компетенції. Тому питання, які можуть розглядати інші органи (наприклад, ведення земельного реєстру, реєстрація шлюбів тощо), було виведено з-під юрисдикції судів. У справах, що залишаються у віданні судів, судді займаються лише проблемами, які потребують саме судової підготовки.

Серед основних викликів був консерватизм судової системи: судді не хотіли «виходити з кабінетів» у нові формати (мобільні засідання, онлайн-справи). Крім того, профспілки виступали проти скорочень апаратів судів. Також не всі суди були технічно готові до е-суду.

Рішенням стали пілотні «мобільні суди», які виїжджали до громад, де ліквідовано постійні приміщення; масштабні навчання персоналу з користування е-платформами та технічні гранти місцевим громадам на цифровізацію.

Завдяки цьому фізичну присутність замінили дистанційні засідання, електронні сервіси та мобільні судові сесії. Кількість судів зменшилася з 96 до 48 без втрати доступу, а довіра громадян до судів залишилася на рівні близько 80%.

Франція: раціоналізація без втрати довіри

У 2018–2020 роках Франція провела масштабну реформу судової системи, об’єднавши дрібні трибунали у спільні юрисдикційні центри. Мета — уникнути дублювання функцій, ефективніше використовувати кадри й ресурси та врахувати регіональні й демографічні особливості.

Планування базувалося на даних про чисельність і щільність населення, прогнозах до 2040 року, рівні доходів і соціальній вразливості. У регіонах із більшою нерівністю доходів передбачили додаткові судові ресурси — там частіше виникають складні цивільні спори.

Реформа спричинила опір суддів і нотаріусів, які побоювалися «централізації правосуддя», і політичну критику — її називали «ударом по провінціях». Щоби зменшити напругу, уряд провів публічні консультації, залишив у громадах «пункти правосуддя» й запровадив пересувні сесії.

У підсумку кількість судів зменшилася з 1190 до 863, середній строк розгляду справ скоротився на 20%, а рівень довіри громадян до судової системи залишився стабільним.

Як застосувати цей досвід в Україні

Щоб оптимізація судів не перетворилася на механічне скорочення, її потрібно проводити розумно й поступово. Рішення мають ухвалюватися на основі достовірних даних — статистики навантаження судів, демографії, економічних і соціальних показників, транспортної доступності та безпекової ситуації.

Важливо починати зі зважених кроків: спершу впровадити зміни в кількох областях, перевірити їхню ефективність, а вже потім масштабувати на всю країну. Успіх неможливий без відкритої комунікації — суддям, працівникам апаратів і громадянам слід чітко пояснити, що реформа означає оновлення, покращення умов праці та підвищення якості послуг, а не закриття судів.

Цифровізація має стати серцем оновлення: електронний суд, відеозасідання, онлайн-доступ до документів зроблять правосуддя зручним і доступним. Водночас слід раціонально розмежувати повноваження судів та інших органів, щоби судді зосереджувалися лише на питаннях, які справді потребують їхньої компетенції.

Ключем до успіху має стати не швидкість, а послідовність і професійність. Без ефективного менеджменту та узгоджених рішень навіть найкраща методологія залишиться на папері. Тільки стабільність і відповідальність усіх учасників процесу дадуть змогу створити сучасну судову мапу — наближену до стандартів ЄС і водночас адаптовану до українських реалій.