Що Україні слід зробити у сфері фінансового контролю для євроінтеграції

У цьогорічному звіті про розширення ЄС щодо України Єврокомісія вперше високо оцінила наш прогрес у сфері зовнішнього аудиту. Значну роль у цьому відіграли зміни до Закону «Про Рахункову палату», які ухвалили наприкінці минулого року. Вони допомогли наблизити національне законодавство до Міжнародних стандартів для вищих органів аудиту (ISSAI) і розширили мандат Рахункової палати.

Попри відсутність конкретної критики, загальний бал оцінки стану гармонізації законодавства у цій сфері залишився невисоким — два з п’яти. Хоча самі дії з наближення за останній рік Єврокомісія оцінила на три бали.

Transparency International Ukraine розібралася, яких змін Єврокомісія очікує від України щодо Рахункової палати і Держаудитслужби, щоб просунутися в межах асоціації.

Рахункова палата

Попри високу оцінку прогресу у реформуванні головного органу фінансового аудиту в країні, ключова рекомендація щодо нього не змінилася з минулого року. Єврокомісія закликає посилити політичну та фінансову незалежність Рахункової палати, а також зміцнити її адміністративну спроможність.

Щодо фінансової незалежності не зовсім зрозуміло, чого від нас очікують. Адже наприкінці 2024 року посадових осіб РП, включно з державними аудиторами, вивели з-під дії Закону «Про державну службу» та встановили розміри їхніх посадових окладів і доплат безпосередньо у профільному законі, що залишає їх поза впливом уряду. Крім того, у січні 2025 року парламент вніс зміни до Бюджетного кодексу, якими запровадив особливу процедуру розгляду бюджетних запитів Рахункової палати урядом і парламентом.

А от щодо політичної незалежності, найімовірніше, Єврокомісія очікує втілення ухваленого законодавства. І насамперед ідеться про необхідність нарешті запустити конкурс до Рахункової палати. За понад десять місяців, відколи новий закон набрав чинності, український парламент так і не спромігся сформувати комісію для запуску конкурсного відбору членів органу. TI Ukraine закликала парламентаріїв зважити на досвід і репутацію експертів та утворити дорадчу групу експертів, щоб розблокувати конкурс. Новий закон скоротив кількість членів Рахункової палати до 11, тож вакантними залишаються шість посад в органі. Щоб Рахункова могла якісно виконувати свої функції, парламент має якнайшвидше закрити це кадрове питання.

На жаль, конкретних очікуваних кроків щодо цих рекомендацій звіт не містить.

У контексті необхідності посилити адміністративну спроможність органу варто відзначити, що в Рахунковій палаті вакантними залишаються понад третина (35%) посад державних аудиторів. Після затвердження Порядку конкурсного відбору наприкінці січня 2025 року та переведення чинних працівників на посади державних аудиторів орган оголосив лише два конкурси — обидва у липні 2025 року. За їхніми результатами призначили лише 15 державних аудиторів, що становить приблизно 3% від штатної чисельності. За таких умов забезпечення ефективної роботи Рахункової палати залишається під питанням, особливо з огляду на суттєве розширення її контрольних повноважень, — про це зазначає і Єврокомісія у своєму звіті.

Європейські експерти також відзначили прогрес у моніторингу виконання рекомендацій за результатами аудитів і в розробці спеціалізованих ІТ-інструментів. Найімовірніше, знову йдеться саме про позитивні зміни в законодавство, які ухвалили наприкінці минулого року, адже їхня імплементація не завершена. Зокрема, Рахункова палата мала б розробити порядок, за яким буде моніторити виконання своїх рішень.

Попри прогрес у вдосконаленні національного законодавства, повна відповідність міжнародним стандартам усе ще залишається викликом. Європейські експерти наголошують, що Рахункова палата має не лише і надалі впроваджувати затверджені методики аудиту у своїй роботі, а й створити механізми контролю якості, щоб регулярно оцінювати ефективність своїх аудитів. Це дасть можливість гарантувати їхню відповідність міжнародним стандартам щодо прозорості та підзвітності.

Щодо Рахункової палати Єврокомісія рекомендувала:

• посилити політичну та фінансову незалежність органу, а також зміцнити його адміністративну спроможність, зокрема через завершення формування менеджменту;
• надати пріоритет ефективному впровадженню затверджених методик аудиту на основі Міжнародних стандартів для вищих органів аудиту у своїй роботі;
• розробити надійні механізми забезпечення якості для регулярної оцінки ефективності своїх аудитів, гарантуючи їхню відповідність міжнародним стандартам прозорості та підзвітності;
• відбирати аудити для включення до плану роботи на 2026 рік на основі оцінки ризиків і впливу;
• збільшити кількість аудитів консолідованої фінансової звітності суб’єктів державного сектору та бюджетів 2026 року.

Держаудитслужба

Контроль у сфері закупівель — одну із функцій Державної аудиторської служби України — європейські експерти охарактеризували як слабкий, особливо на ранній стадії, до укладення договору. Звіт Єврокомісії констатує, що лише в небагатьох випадках виявлені порушення вдається успішно усунути, особливо у разі контрактів на великі суми.

У цьому аспекті нам рекомендували зосередитися на посиленні заходів із контролю над процедурами закупівель, зміцнити роль і можливості моніторингу. Зокрема, надавати пріоритет превентивним заходам контролю на основі ризиків та ефективно реагувати на виявлені порушення. Схожі рекомендації раніше надавала ТІ Ukraine. Особливого значення цей виклик набуває для закупівель за кошти ЄС, і Єврокомісія посилається на Ukraine Plan у цих рекомендаціях.

У звіті Держаудитслужбу згадують у контексті не лише контролю над закупівлями, але й захисту фінансових інтересів ЄС. Єврокомісія відзначила часткове узгодження національного законодавства України з acquis ЄС у цій сфері.

Особливо пріоритетним цей напрям реформ став після старту програми макрофінансової допомоги Ukraine Facility, яка передбачає 50 млрд євро від ЄС у вигляді грантів і кредитів на підтримку відновлення, реконструкції та модернізації України на період з 2024-го по 2027 рік. Тож ЄК рекомендувала повністю адаптувати законодавство до вимог Директиви ЄС щодо боротьби з шахрайством, яке завдає шкоди фінансовим інтересам Європейського Союзу.

У вересні минулого року уряд уповноважив Державну аудиторську службу України здійснювати функції Служби координації боротьби із шахрайством. Тож відтоді вона офіційно координує взаємодію органів державної влади для захисту фінансових інтересів України та ЄС.

Додатково Україна зобов’язалася в межах Ukraine Facility до кінця 2025 року внести зміни у законодавство, щоб посилити спроможність Держаудитслужби у сфері захисту фінансових інтересів ЄС (йдеться про гармонізацію наших практик із міжнародними стандартами) та підвищити ефективність заходів щодо моніторингу закупівель. Однак станом на початок листопада цих змін так і не ухвалили. Тож у звіті Єврокомісія порекомендувала нам таки виконати це зобов’язання.

Раніше ми наголошували, що при виконанні Держаудитслужбою повноважень Служби координації боротьби із шахрайством можуть виникнути проблеми на рівні національного законодавства. Держаудитслужба повинна сприяти Європейському управлінню з питань запобігання зловживанням і шахрайству (OLAF) у проведенні адміністративних розслідувань і перевірок на території України. Але її фахівці не мають достатніх повноважень для доступу до документів та інформації, які знаходяться в суб’єктів господарювання та фізичних осіб, але можуть знадобитися для розслідування порушень у межах Ukraine Facility.

У контексті захисту фінансових інтересів ЄС згадується і необхідність розробити та впровадити Національну стратегію боротьби з шахрайством для захисту коштів ЄС. Це завдання покладене саме на Держаудитслужбу, втім, інформація про затвердження такої стратегії в публічному просторі відсутня.

Щодо Держаудитслужби Єврокомісія рекомендувала:

• внести зміни до законодавства про фінансовий контроль щодо зміцнення системи державного фінансового контролю, включаючи роль і повноваження Державної аудиторської служби у захисті фінансових інтересів ЄС;
• адаптувати національне законодавство до вимог Директиви ЄС щодо боротьби з шахрайством, яке завдає шкоди фінансовим інтересам Європейського Союзу;
• розробити та впровадити Національну стратегію боротьби з шахрайством для захисту коштів ЄС.

Загалом, попри відносно позитивну оцінку поступу у наближенні нашого законодавства щодо фінансового контролю до європейських стандартів у звіті, Україні важливо не зупинятися у реформах галузі. Ідеться про те, що просто ухвалення законодавства недостатньо — потрібно його імплементувати.

Парламент повинен нарешті створити дорадчу групу експертів, щоб запустити конкурс до Рахункової палати. Водночас важливо, щоб орган продовжив застосовувати оновлені підходи в своїй роботі, використовував ризик-орієнтований підхід до її планування, забезпечив регулярну оцінку ефективності своїх аудитів і вдосконалив моніторинг виконання рекомендацій, які надає.

Держаудитслужба має пріоритезувати превентивні заходи контролю на основі ризик-орієнтованого підходу та надалі виконувати покладені на неї зобов’язання у сфері захисту фінансових інтересів ЄС, — для цього необхідно продовжити гармонізацію нашого законодавства з acquis ЄС.