Что Украине необходимо сделать в сфере финансового контроля для евроинтеграции

В отчете о расширении ЕС относительно Украины за этот год Еврокомиссия впервые высоко оценила наш прогресс в сфере внешнего аудита. Значительную роль в этом сыграли изменения в Закон «О Счетной палате», принятые в конце прошлого года. Они помогли приблизить национальное законодательство к Международным стандартам для вышестоящих органов аудита (ISSAI) и расширили мандат Счетной палаты.

Несмотря на отсутствие конкретной критики, общий балл оценки состояния гармонизации законодательства в этой сфере остался невысоким — два из пяти. Хотя сами действия по приближению за последний год Еврокомиссия оценила на три балла.

Transparency International Ukraine разобралась, каких изменений Еврокомиссия ожидает от Украины относительно Счетной палаты и Госаудитслужбы, чтобы продвинуться в рамках ассоциации.

Счетная палата

Несмотря на высокую оценку прогресса в реформировании главного органа финансового аудита в стране, ключевая рекомендация в его отношении не изменилась с прошлого года. Еврокомиссия призывает усилить политическую и финансовую независимость Счетной палаты, а также укрепить ее административную состоятельность.

Что касается финансовой независимости, то не совсем понятно, чего от нас ожидают. Ведь в конце 2024 года должностных лиц СП, включительно с государственными аудиторами, вывели из-под действия Закона «О государственной службе» и установили размеры их должностных окладов и доплат непосредственно в профильном законе, что оставляет их вне влияния правительства. Кроме того, в январе 2025 года парламент внес изменения в Бюджетный кодекс, которыми внедрил особую процедуру рассмотрения бюджетных запросов Счетной палаты правительством и парламентом.

А вот если говорить о политической независимости, то, вероятнее всего, Еврокомиссия ожидает воплощения принятого законодательства. И в первую очередь речь идет о необходимости наконец запустить конкурс в Счетную палату. За более чем десять месяцев с тех пор, как новый закон вступил в силу, украинский парламент так и не смог сформировать комиссию для запуска конкурсного отбора членов органа. TI Ukraine призвала парламентариев учесть опыт и репутацию экспертов и создать совещательную группу экспертов, чтобы разблокировать конкурс. Новый закон сократил количество членов Счетной палаты до 11, поэтому вакантными остаются шесть должностей в органе. Чтобы Счетная палата могла качественно выполнять свои функции, парламент должен как можно скорее закрыть этот кадровый вопрос.

К сожалению, конкретных ожидаемых шагов по этим рекомендациям в отчете нет.

В контексте необходимости усилить административную состоятельность органа следует отметить, что в Счетной палате вакантными остаются более трети (35%) должностей государственных аудиторов. После утверждения Порядка конкурсного отбора в конце января 2025 года и переведения действующих работников на должности государственных аудиторов орган объявил всего два конкурса — оба в июле 2025 года. По их результатам назначили только 15 государственных аудиторов, что составляет приблизительно 3% от штатной численности. При таких условиях обеспечение эффективной работы Счетной палаты остается под вопросом, особенно с учетом существенного расширения ее контрольных полномочий, — это отмечает и Еврокомиссия в своем отчете.

Европейские эксперты также отметили прогресс в мониторинге выполнения рекомендаций по результатам аудитов и в разработке специализированных ІТ-инструментов. Вероятнее всего, снова речь идет именно о положительных изменениях в законодательство, принятых в конце прошлого года, ведь их имплементация не завершена. В частности, Счетная палата должна была бы разработать порядок, по которому будет мониторить выполнение своих решений.

Несмотря на прогресс в усовершенствовании национального законодательства, полное соответствие международным стандартам все еще остается вызовом. Европейские эксперты подчеркивают, что Счетная палата должна не только продолжать внедрять утвержденные методики аудита в своей работе, но и создать механизмы контроля качества, чтобы регулярно оценивать эффективность своих аудитов. Это позволит гарантировать их соответствие международным стандартам по прозрачности и подотчетности.

В отношении Счетной палаты Еврокомиссия рекомендовала:

• усилить политическую и финансовую независимость органа, а также укрепить его административную состоятельность, в частности путем завершения формирования менеджмента;
• отдать приоритет эффективному внедрению утвержденных методик аудита на основе Международных стандартов для вышестоящих органов аудита в своей работе;
• разработать надежные механизмы обеспечения качества для регулярной оценки эффективности своих аудитов, гарантируя их соответствие международным стандартам прозрачности и подотчетности;
• отбирать аудиты для включения в план работы на 2026 год на основе оценки рисков и влияния;
• увеличить количество аудитов консолидированной финансовой отчетности субъектов государственного сектора и бюджетов в 2026 году.

Госаудитслужба

Контроль в сфере закупок — одну из функций Государственной аудиторской службы Украины — европейские эксперты охарактеризовали как слабый, особенно на ранней стадии, до заключения договора. Отчет Еврокомиссии констатирует, что только в немногих случаях выявленные нарушения удается успешно устранить, особенно если говорить о контрактах на крупные суммы.

В этом аспекте нам рекомендовали сосредоточиться на усилении мер по контролю над процедурами закупок, укрепить роль и возможности мониторинга. В частности, отдавать приоритет превентивным мерам контроля на основе рисков и эффективно реагировать на выявленные нарушения. Похожие рекомендации раньше давала ТІ Ukraine. Особое значение этот вызов приобретает для закупок за средства ЕС, и Еврокомиссия ссылается на Ukraine Plan в этих рекомендациях.

В отчете Госаудитслужбу упоминают в контексте не только контроля над закупками, но и защиты финансовых интересов ЕС. Еврокомиссия отметила частичное согласование национального законодательства Украины с acquis ЕС в этой сфере.

Особенно приоритетным это направление реформ стало после старта программы макрофинансовой помощи Ukraine Facility, предусматривающей 50 млрд евро от ЕС в виде грантов и кредитов на поддержку восстановления, реконструкции и модернизации Украины на период с 2024-го по 2027 год. Поэтому ЕК рекомендовала полностью адаптировать законодательство к требованиям Директивы ЕС по борьбе с мошенничеством, которое наносит ущерб финансовым интересам Европейского Союза.

В сентябре прошлого года правительство уполномочило Государственную аудиторскую службу Украины осуществлять функции Службы координации борьбы с мошенничеством. Поэтому с тех пор она официально координирует взаимодействие органов государственной власти для защиты финансовых интересов Украины и ЕС.

Дополнительно Украина обязалась в рамках Ukraine Facility до конца 2025 года внести изменения в законодательство, чтобы усилить состоятельность Госаудитслужбы в сфере защиты финансовых интересов ЕС (речь идет о гармонизации наших практик с международными стандартами) и повысить эффективность мер по мониторингу закупок. Но по состоянию на начало ноября эти изменения так и не приняли. Поэтому в отчете Еврокомиссия порекомендовала нам все же выполнить это обязательство.

Ранее мы подчеркивали, что при выполнении Госаудитслужбой полномочий Службы координации борьбы с мошенничеством могут возникнуть проблемы на уровне национального законодательства. Госаудитслужба должна содействовать Европейскому управлению по вопросам предотвращения злоупотреблений и мошенничества (OLAF) в проведении административных расследований и проверок на территории Украины. Но у ее специалистов нет достаточных полномочий для доступа к документам и информации, которые находятся у субъектов хозяйствования и физических лиц, но могут понадобиться для расследования нарушений в рамках Ukraine Facility.

В контексте защиты финансовых интересов ЕС упоминается и необходимость разработать и внедрить Национальную стратегию борьбы с мошенничеством для защиты средств ЕС. Эта задача возложена именно на Госаудитслужбу, впрочем, информация об утверждении такой стратегии в публичном пространстве отсутствует.

По Госаудитслужбе Еврокомиссия рекомендовала:

• внести изменения в законодательство о финансовом контроле по укреплению системы государственного финансового контроля, включая роль и полномочия Государственной аудиторской службы в защите финансовых интересов ЕС;
• адаптировать национальное законодательство к требованиям Директивы ЕС по борьбе с мошенничеством, наносящим ущерб финансовым интересам Европейского Союза;
• разработать и внедрить Национальную стратегию борьбы с мошенничеством для защиты средств ЕС.

В целом, несмотря на относительно положительную оценку прогресса в приближении нашего законодательства по финансовому контролю к европейским стандартам в отчете, Украине важно не останавливаться в реформах отрасли. Речь идет о том, что просто принятия законодательства недостаточно — необходимо его имплементировать.

Парламент должен наконец создать совещательную группу экспертов, чтобы запустить конкурс в Счетную палату. При этом важно, чтобы орган продолжил применять обновленные подходы в своей работе, использовал риск-ориентированный подход к ее планированию, обеспечил регулярную оценку эффективности своих аудитов и усовершенствовал мониторинг выполнения рекомендаций, которые он дает.

Госаудитслужба должна приоритезировать превентивные меры контроля на основе риск-ориентированного подхода и в дальнейшем выполнять возложенные на нее обязательства в сфере защиты финансовых интересов ЕС, — для этого необходимо продолжить гармонизацию нашего законодательства с acquis ЕС.