Семь болезненных симптомов украинской адвокатуры, которые больше нельзя игнорировать

«Украина должна срочно начать комплексную реформу адвокатуры…» — уже третий год подряд Еврокомиссия формулирует это как отдельное требование к Украине в отчетах о расширении ЕС.

Адвокатура — самоуправляемый и независимый институт, обладающий самым высоким уровнем автономии среди всех институтов правосудия и профессий с самоуправляемыми функциями. Ни один государственный орган не участвует в формировании органов адвокатского самоуправления, только сами адвокаты решают, кого допустить к профессии, кого привлечь к дисциплинарной ответственности и кого лишить права на занятие адвокатской деятельностью. В отличие от судей или прокуроров, в органах адвокатского самоуправления нет представителей судебной власти, прокуратуры или исполнительной власти. Но адвокаты должны быть представлены в Высшем совете правосудия (ВСП) и Квалификационно-дисциплинарной комиссии прокуроров (КДКП). Это не недостаток, а, наоборот, фундаментальный принцип в системе правосудия. Такой подход гарантирует, что адвокатура не превратится в продолжение государственной вертикали и не будет зависеть от политических или административных влияний. Ведь адвокатура должна обеспечить независимость каждого адвоката в его деятельности, особенно в том случае, когда он противостоит государственным органам в суде и защищает человека от возможных злоупотреблений властью.

Но в то же время адвокатура выполняет делегированные государством публичные функции, что требует прозрачности, добропорядочности и подотчетности — таких же, как у судов и прокуратуры.

Рамки деятельности адвокатуры определяет закон, и за 13 лет его применения четко проявились пробелы, несогласованности и часто отсутствие реальных предохранителей против злоупотреблений. Именно эти уязвимости и стали основой нынешнего кризиса.

С 2022 года адвокатура не выполняет конституционно определенную обязанность — не делегирует членов в ВСП и не выполняет предусмотренное законом делегирование в КДКП. Это создало кадровый кризис в ключевых органах правосудия и поставило под угрозу продолжение судебной реформы. Можно предположить, что именно невыполнение конституционной функции привлекло внимание Европейской комиссии к проблемам в адвокатуре.

Параллельно разворачивается внутренний кризис, который является предвестником внешних и напрямую влияет на доступность и качество юридической помощи и независимость каждого адвоката, уровень доверия внутри профессии и способность адвокатуры выполнять делегированные государством публичные функции. В 2016 году адвокатуру включили в раздел Конституции «Правосудие», приравняв ее институциональную роль к судам и прокуратуре, а значит, организация и принципы ее деятельности должны соответствовать тем же требованиям, что и других публичных институтов. Когда обновляется судебная система, адвокатура не может оставаться в стороне от изменений и должна соответствовать стандартам прозрачности, подотчетности, открытости процедур, демократичности внутреннего управления. Нереформированное звено разрушает баланс всей системы правосудия и подрывает доверие к осуществленным преобразованиям.

Именно поэтому Еврокомиссия вынесла реформу адвокатуры в отдельный приоритет. Без модернизации этого института невозможно завершить судебную реформу, обеспечить устойчивое движение в ЕС и гарантировать независимость юридической профессии в Украине.

Какие проблемы есть у адвокатуры

Прежде всего в системе формирования органов адвокатского самоуправления (ОАС).

Первая и наиболее очевидная проблема: чрезмерная продолжительность пребывания руководства на должностях по закону и по факту. Закон ограничивает срок пятью годами и разрешает только два срока подряд, но значительная часть руководства фактически работает уже более 13 лет, включая главу Совета адвокатов Украины (САУ), Национальной ассоциации адвокатов Украины (НААУ) и большинство региональных ОАС. В странах ЕС органы самоуправления избираются на один-три года с обязательной ротацией, что предотвращает концентрацию власти.

НААУ утверждает, что выборы невозможны из-за военного положения. Но опыт других самоуправляемых институтов это опровергает: судьи и прокуроры провели конференции и собрания во всех регионах Украины, где работают суды и прокуратуры. Несмотря на это, конференции адвокатов, необходимые для обновления органов управления, до сих пор считаются невозможными. Отдельно стоит проблема Киева, где ОАС отсутствуют, хотя это город с более чем 10 тысячами адвокатов. Эта проблема тянется с далеких 2016–2017 годов и имела финальный аккорд в январе 2022 года очередной отменой решения конференции адвокатов Киева.

В профессиональном сообществе давно обсуждают онлайн-голосование — логичный и безопасный инструмент в условиях войны. Более амбициозный вариант — создание единой цифровой избирательной системы для всех самоуправляемых профессий: адвокатов, судей, прокуроров, частных исполнителей, арбитражных управляющих. Прозрачная платформа устранила бы возможности для манипуляций и укрепила бы доверие. Технически ее мог бы обеспечить независимый государственный орган, например Минцифры, обладающий необходимой экспертизой.

Вторая проблема — открытое голосование. Закон не требует тайного голосования за руководящие должности, поэтому выборы ОАС фактически проводятся открыто поднятием рук, что создает риски давления и зависимости и подрывает доверие к результатам. Для сравнения: у судей, прокуроров и других самоуправляемых профессий тайное голосование является обязательной нормой при формировании органов самоуправления.

14 ноября прозвучали очередные возражения против онлайн-голосования: глава НААУ и САУ в Одессе заявила о РЭБах, которые глушат, о проблемах со светом и Интернетом. В то же время среди причин невозможности провести выборы в очередной раз назвали и регионы с (потенциальными) боевыми действиями: Херсон, Одесса, Харьков, Запорожье и другие, хотя само мероприятие проходило офлайн в Одессе, а ранее НААУ без проблем проводила масштабные мероприятия даже в Харькове в 2024 году на базе Юридического университета. Это делает подобгую аргументацию как минимум спорной.

Третья — квотирование и чрезмерная централизация. Совет адвокатов Украины полностью контролирует определение квот и выдвижение делегатов, без методологии и без возможности обжалования. Это позволяет централизованно блокировать региональные инициативы. Показателен случай Хмельницкой области, где региональный совет уже три года обращается к САУ по поводу созыва конференции для начала выборов, но САУ систематически отказывает в утверждении квот, фактически блокируя избирательный процесс.

В результате сформировалась чрезмерно централизованная модель, в которой регионы не могут самостоятельно инициировать выборы даже после истечения срока полномочий. То есть фактически во всех регионах советы и квалификационно-дисциплинарные комиссии адвокатуры (КДКА) работают с просроченным мандатом, а кое-где КДКА вообще не могут действовать из-за отсутствия кворума — дисциплинарные жалобы вынужденно передают в другие регионы.

Четвертая — финансовая непрозрачность. Адвокаты уже четвертый год не получают никакой финансовой отчетности от органов самоуправления. В Едином реестре адвокатов Украины (ЕРАУ) свыше 70 тысяч адвокатов, из них более 47 тысяч — действующие. Годовой взнос в 2024–2025 годах составлял 3028 грн, что дает не менее 142 млн грн ежегодно, — и ни одного отчета об использовании этих средств. Так продолжается уже четыре года.

И это только членские взносы. К ним добавляются платежи за доступ к профессии и оплата мероприятий по повышению квалификации, поэтому совокупные поступления значительно больше. Именно поэтому и Еврокомиссия, и Дорожная карта отдельно подчеркивают: финансовое управление ОАС должно стать прозрачным, с регулярной публичной отчетностью и независимым аудитом.

Пятая — устаревший механизм доступа к профессии. Процесс до сих пор напоминает экзамен двадцатилетней давности: бумажные билеты, собеседования, отсутствие унифицированных стандартов и гарантий объективности. Процедура технологически отстает от современных конкурсов для судей или даже ВНО. Не менее проблемно отсутствие критериев добропорядочности и этики, а также «охлаждающих» сроков для бывших судей, прокуроров или правоохранителей. На IV Прикарпатском юридическом форуме судья апелляции отметил: «Желаю адвокатам иметь свой общественный совет добропорядочности». Я не поддерживаю внешний контроль, потому что в условиях обновленных правил ОАС профессия в состоянии справиться сама, но этот сигнал от судьи игнорировать нельзя.

Шестая — злоупотребление дисциплинарными механизмами, на которые обращает внимание Еврокомиссия. Система дисциплинарной ответственности адвокатов имеет встроенные недостатки, которые нередко превращают ее в инструмент давления. Есть десятки кейсов выборочного или репрессивного применения процедур — дела Донца, Костина, Коломиец, Вишневского, Иванова и других. Эти случаи подробно описаны в Теневых отчетах 2024–2025 годов.

Но ключевая проблема — легитимность органов, принимающих дисциплинарные решения. КДКА работают после истечения срока своего мандата с 2022 года, в пяти регионах дисциплинарные палаты вообще неправомочны из-за отсутствия состава, а жалобы передаются в другие области. Это подрывает законность решений и доверие к системе.

Не менее проблематичным является вмешательство САУ в работу дисциплинарных органов. Решение о назначении «и.о. главы» Высшей КДКА вопреки норме закона, предусматривающей избрание руководства только съездом, выходит за рамки полномочий и ставит под сомнение правомерность дальнейших решений. Это создает опасный прецедент размывания границ между управленческими и дисциплинарными институтами и усиливает риски избирательного преследования.

В адвокатуре до сих пор нет работающего публичного реестра дисциплинарных решений. Формально он создан решением САУ, фактически он не функционирует. В отличие от судей и прокуроров, где реестры открыты для всех, а рассмотрение жалоб у судей происходит даже онлайн, адвокаты не имеют доступа к полной практике и не могут предвидеть риски привлечения, а граждане — оценить реакцию системы на нарушение. Это создает пространство для различных подходов в регионах и выборочных решений.

Седьмая проблема — Высшая школа адвокатуры НААУ массово подает жалобы на адвокатов. ВША массово подает жалобы за «неповышение квалификации», хотя такого основания в законе нет. Адвокаты сообщают, что можно «наверстать» пять лет обучения, фактически купив 50 баллов у ВША — частного юридического лица, имеющего монопольное положение в сфере повышения квалификации. По словам членов региональных КДКА, даже когда они отказывают в дисциплинарном наказании, Высшая КДКА нередко отменяет их решения. Из-за отсутствия реестра это невозможно проверить, что только усиливает ощущение давления и неравенства сторон.

Будет ли реформа адвокатуры

Партнеры и государство видят все эти проблемы: тема реформы наконец стала заметной на уровне стратегических документов. Это результат многолетней работы аналитиков, экспертных организаций, адвокатов и правительства. Уже второй год подряд коалиция общественных организаций с участием ОО «Адвокат будущего» анализирует состояние адвокатуры и формулирует рекомендации в Теневом отчете, выходящем перед официальным Отчетом ЕК по расширению.

Конкретные шаги реформирования зафиксированы в Дорожной карте по вопросам верховенства права, утвержденной правительством. Адвокатура также войдет в Стратегию развития системы правосудия и конституционного судопроизводства до 2029 года, которую готовит офис президента. Ежегодный отчет Еврокомиссии по расширению дополняет эту рамку и определяет критерии, по которым будет оцениваться прогресс. Вместе эти документы формируют четкое понимание того, каких изменений ожидает ЕС.

В отчете за этот год Еврокомиссия отнесла реформу адвокатуры к задачам на 2026 год и прямо подчеркнула: Украина должна дать толчок реформе адвокатуры (advance the reforms of the Bar). Речь идет о формировании органов самоуправления на основе прозрачной процедуры, заслуживающей доверия. Проведение конкурса на членов ВСП. Также ЕК требует обновить все ключевые функции адвокатуры: доступ к профессии, повышение квалификации, дисциплинарные процедуры и подотчетность перед адвокатами. Эти рекомендации повторяются третий год подряд и каждый раз сопровождаются фразой об отсутствии прогресса.

Дорожная карта, принятая в мае 2025 года, предлагает подробный план действий и фактически расшифровывает требования ЕС. Она определяет стратегическую цель — прозрачная, подотчетная и профессиональная адвокатура. К четвертому кварталу 2026 года Минюст, Верховная Рада и НААУ должны обеспечить реформирование органов самоуправления, ввести регулярные выборы с возможностью проводить их онлайн, повысить прозрачность управления, внедрить ежегодную финотчетность с независимым аудитом, создать цифровой экзамен для доступа к профессии и обновить систему повышения квалификации и дисциплинарные процедуры.

Новые правила формирования ОАС являются ключевыми. Во всех стратегических документах — Теневом отчете, Отчете Еврокомиссии и Дорожной карте — именно изменение процедуры выборов стоит первым пунктом. Она должна быть конкурентной, демократической и соответствовать современным требованиям и технологическим возможностям. Именно она определяет легитимность, качество и подотчетность самоуправления. Нынешняя модель является закрытой, непрозрачной и неконкурентной: адвокаты фактически лишены реального выбора и участия, а старт выборов зависит от одного центра принятия решений.

Какова реакция НААУ на выводы Европейской комиссии

При подготовке Теневого отчета мы направили в Национальную ассоциацию адвокатов Украины запрос с просьбой представить позицию по оценкам ЕК, дословно процитировав соответствующие фрагменты. В ответ НААУ заявила, что... не получала отчетов Еврокомиссии за 2023–2024 годы. В то же время эти документы не рассылаются отдельно: они публичные и официально обнародуются Кабмином. Такая позиция выглядит как минимум странной, так как речь идет о ключевых ориентирах евроинтеграции, за которыми профессиональное самоуправление должно следить в первую очередь.

В психологии отрицание — это нежелание признавать неприятную реальность, потому что ее принятие потребовало бы изменений. В ситуации с адвокатурой мы видим то же самое: не формальный «ответ», а попытку отрицать существование проблем, которые ЕС называет уже третий год и о которых говорят правительство и профессиональное сообщество. Пока Еврокомиссия требует прозрачности и обновления, ключевой институт демонстрирует институциональное отрицание — опасное для всей профессии, ведь реформы невозможны без признания проблем.

Именно поэтому сегодня критически важно слышать адвокатов из всех регионов, практик и поколений. Есть адвокаты и есть адвокатура. Сообщество чрезвычайно разнообразно, и это разнообразие должно быть силой, а не превращаться в слабость из-за централизованной модели, блокирующей внутреннюю дискуссию. Так же, как в международной политике действует принцип «ни слова об Украине без Украины», в профессии должен действовать принцип «ни слова об адвокатуре без адвокатов». Реформа — это не вопрос к одному человеку или одному совету, это вопрос ко всей профессии. Напоминаю, что в Украине более 70 000 адвокатов.

Чтобы это стало возможным, необходимо главное — обновление правил игры. Ключевым критерием начала реформы является изменение правил избрания органов адвокатского самоуправления на современный, демократический и прозрачный способ. Без этого другие изменения не дадут реального эффекта. Однако обновление избирательных процедур — только первый, хоть и определяющий шаг. Далее должны быть реализованы все этапы Дорожной карты. Если же следующие выборы пройдут по старым правилам, это будет означать не техническую ошибку, а сознательное цементирование старой модели еще на один пятилетний срок и фактическую институциональную стагнацию на годы вперед.