Сім болючих симптомів української адвокатури, яких більше не можна ігнорувати

«Україна повинна терміново розпочати комплексну реформуадвокатури…» — уже третій рік поспіль Єврокомісія формулює це як окрему вимогу до України у звітах щодо розширення ЄС.

Адвокатура — самоврядний і незалежний інститут, який має найвищий рівень автономії серед усіх інститутів правосуддя та професій із самоврядними функціями. Жоден державний орган не бере участі у формуванні органів адвокатського самоврядування, лише самі адвокати вирішують, кого допустити до професії, кого притягнути до дисциплінарної відповідальності і кого позбавити права на зайняття адвокатською діяльністю. На відміну від суддів чи прокурорів, в органах адвокатського самоврядування немає жодних представників судової влади, прокуратури чи виконавчої влади. Натомість адвокати мають бути представлені у Вищій раді правосуддя (ВРП) і Кваліфікаційно-дисциплінарній комісії прокурорів (КДКП). Це не вада, а, навпаки, фундаментальний принцип у системі правосуддя. Такий підхід гарантує, що адвокатура не перетвориться на продовження державної вертикалі та не залежатиме від політичних чи адміністративних впливів. Адже адвокатура має забезпечити незалежність кожного адвоката у його діяльності, особливо тоді, коли він протистоїть державним органам у суді та захищає людину від можливих зловживань владою.

Однак водночас адвокатура виконує делеговані державою публічні функції, що потребує прозорості, доброчесності й підзвітності — таких самих, як у судів і прокуратури.

Рамки діяльності адвокатури визначає закон, і за 13 років його застосування чітко видно прогалини, неузгодженості та часто відсутність реальних запобіжників проти зловживань. Саме ці вразливості й стали основою нинішньої кризи.

З 2022 року адвокатура не виконує конституційно визначеного обов’язку — не делегує членів до ВРП і не виконує передбаченого законом делегування до КДКП. Це створило кадрову кризу в ключових органах правосуддя й поставило під загрозу продовження судової реформи. Можна припустити, що саме невиконання конституційної функції привернуло увагу Європейської комісії до проблем в адвокатурі.

Паралельно розгортається внутрішня криза, яка є передвісником зовнішніх і напряму впливає на доступність і якість правничої допомоги та незалежність кожного адвоката, рівень довіри всередині професії та здатність адвокатури виконувати делеговані державою публічні функції. 2016 року адвокатуру включили до розділу Конституції «Правосуддя», прирівнявши її інституційну роль до судів і прокуратури, а отже, організація та принципи її діяльності мають відповідати тим самим вимогам, що й інших публічних інституцій. Коли оновлюється судова система, адвокатура не може залишатися поза змінами і має відповідати стандартам прозорості, підзвітності, відкритості процедур, демократичності внутрішнього управління. Нереформована ланка руйнує баланс усієї системи правосуддя й підриває довіру до здійснених перетворень.

Саме тому Єврокомісія винесла реформу адвокатури в окремий пріоритет. Без модернізації цієї інституції неможливо завершити судову реформу, забезпечити сталий рух до ЄС і гарантувати незалежність правничої професії в Україні.

Які проблеми має адвокатура

Насамперед у системі формування органів адвокатського самоврядування (ОАС).

Перша й найочевидніша проблема: надмірна тривалість перебування керівництва на посадах за законом і по факту. Закон обмежує строк п’ятьма роками й дозволяє лише два терміни поспіль, однак значна частина керівництва фактично працює вже понад 13 років, включно з головою Ради адвокатів України (РАУ), Національної асоціації адвокатів України (НААУ) і більшістю регіональних ОАС. У країнах ЄС органи самоврядування обирають на один-три роки з обов’язковою ротацією, що запобігає концентрації влади.

НААУ стверджує, що вибори неможливі через воєнний стан. Але досвід інших самоврядних інституцій це спростовує: судді та прокурори провели конференції та збори в усіх регіонах України, де працюють суди і прокуратури. Попри це, конференції адвокатів, необхідні для оновлення органів управління, досі вважаються неможливими. Окремо стоїть проблема Києва, де ОАС відсутні, хоча це місто з більш як 10 тисячами адвокатів. Ця проблема тягнеться з далеких 2016–2017 років і мала фінальний акорд в січні 2022 року черговим скасуванням рішення конференції адвокатів Києва.

У професійній спільноті давно обговорюють онлайн-голосування — логічний і безпечний інструмент в умовах війни. Більш амбітний варіант — створення єдиної цифрової виборчої системи для всіх самоврядних професій: адвокатів, суддів, прокурорів, приватних виконавців, арбітражних керуючих. Прозора платформа усунула б можливості для маніпуляцій і посилила б довіру. Технічно її міг би забезпечити незалежний державний орган, наприклад Мінцифри, який має необхідну експертизу.

Друга проблема — відкрите голосування. Закон не вимагає таємного голосування за керівні посади, тож вибори ОАС фактично проводяться відкрито підняттям рук, що створює ризики тиску й залежності та підриває довіру до результатів. Для порівняння: у суддів і прокурорів й інших самоврядних професій таємне голосування є обов’язковою нормою під час формування органів самоврядування.

14 листопада пролунали чергові заперечення проти онлайн-голосування: голова НААУ та РАУ в Одесі заявила про РЕБи, що глушать, проблеми зі світлом та Інтернетом. Водночас серед причин неможливості провести вибори вчергове назвали й регіони з (потенційно) бойовими діями: Херсон, Одеса, Харків, Запоріжжя та інші, хоча сама подія відбувалася офлайн в Одесі, а раніше НААУ без проблем проводила масштабні заходи навіть у Харкові 2024 року на базі Юридичного університету. Це робить таку аргументацію щонайменше суперечливою.

Третя — квотування та надмірна централізація. Рада адвокатів України повністю контролює визначення квот і висування делегатів, без методології й без можливості оскарження. Це дає змогу централізовано блокувати регіональні ініціативи. Показовим є випадок Хмельницької області, де регіональна рада вже три роки звертається до РАУ про скликання конференції для початку виборів, але РАУ системно відмовляє у затвердженні квот, фактично блокуючи виборчий процес.

У результаті сформувалася надмірно централізована модель, у якій регіони не можуть самостійно ініціювати вибори навіть після закінчення повноважень. Тобто фактично в усіх регіонах ради та кваліфікаційно-дисциплінарні комісії адвокатури (КДКА) працюють із простроченим мандатом, а подекуди КДКА взагалі не можуть діяти через відсутність кворуму — дисциплінарні скарги вимушено передають до інших регіонів.

Четверта — фінансова непрозорість. Адвокати вже четвертий рік не отримують жодної фінансової звітності від органів самоврядування. У Єдиному реєстрі адвокатів України (ЄРАУ) понад 70 тисяч адвокатів, з них більш як 47 тисяч — діючі. Річний внесок у 2024–2025 роках становив 3028 грн, що дає щонайменше 142 млн грн щороку, — і жодного звіту про використання цих коштів. Так триває вже чотири роки.

І це лише членські внески. Додаються платежі за доступ до професії та оплата заходів підвищення кваліфікації, тож сукупні надходження значно більші. Саме тому і Єврокомісія, і Дорожня карта окремо наголошують: фінансове управління ОАС має стати прозорим, із регулярною публічною звітністю та незалежним аудитом.

П’ята — застарілий механізм доступу до професії. Процес досі нагадує екзамен двадцятирічної давності: паперові білети, співбесіди, відсутність уніфікованих стандартів і гарантій об’єктивності. Процедура технологічно відстає від сучасних конкурсів для суддів чи навіть ЗНО. Не менш проблемною є відсутність критеріїв доброчесності та етики, а також «охолоджувальних» строків для колишніх суддів, прокурорів чи правоохоронців. На IV Прикарпатському юридичному форумі суддя апеляції зауважив: «Бажаю адвокатам мати свою громадську раду доброчесності». Я не підтримую зовнішнього контролю, бо за умов оновлених правил ОАС професія здатна впоратися сама, але цей сигнал від судді ігнорувати не можна.

Шоста — зловживання дисциплінарними механізмами, на які звертає увагу Єврокомісія. Система дисциплінарної відповідальності адвокатів має вбудовані вади, що нерідко перетворюють її на інструмент тиску. Є десятки кейсів вибіркового або репресивного застосування процедур — справи Донця, Костіна, Коломієць, Вишневського, Іванова та інших. Ці випадки детально описані у Тіньових звітах 2024–2025 років.

Однак ключова проблема — легітимність органів, що ухвалюють дисциплінарні рішення. КДКА працюють після завершення свого мандата з 2022 року, у п’яти регіонах дисциплінарні палати взагалі неповноважні через відсутність складу, а скарги передаються до інших областей. Це підриває законність рішень і довіру до системи.

Не менш проблемним є втручання РАУ у роботу дисциплінарних органів. Рішення про призначення «в.о. голови» Вищої КДКА всупереч нормі закону, яка передбачає обрання керівництва лише з’їздом, виходить за межі повноважень і ставить під сумнів правомірність подальших рішень. Це створює небезпечний прецедент розмиття меж між управлінськими й дисциплінарними інституціями та посилює ризики вибіркового переслідування.

В адвокатурі досі немає працюючого публічного реєстру дисциплінарних рішень. Формально його створено рішенням РАУ, фактично він не функціонує. На відміну від суддів і прокурорів, де реєстри відкриті для всіх, а розгляд скарг у суддів відбувається навіть онлані, адвокати не мають доступу до повної практики і не можуть передбачити ризиків притягнення, а громадяни — оцінити реакцію системи на порушення. Це створює простір для різних підходів у регіонах і вибіркових рішень.

Сьома проблема— Вища школа адвокатури НААУ масово подає скарги на адвокатів. ВША масово подає скарги за «непідвищення кваліфікації», хоча такої підстави в законі немає. Адвокати повідомляють, що можна «надолужити» п’ять років навчання, фактично купивши 50 балів у ВША — приватної юридичної особи, яка має монопольне становище в сфері підвищення кваліфікації. За словами членів регіональних КДКА, навіть коли вони відмовляють у дисциплінарному покаранні, Вища КДКА нерідко скасовує їхні рішення. Через відсутність реєстру це неможливо перевірити, що лише підсилює відчуття тиску та нерівності сторін.

Чи буде реформа адвокатури

Партнери і держава бачать усі ці проблеми: тема реформи нарешті стала видимою на рівні стратегічних документів. Це результат багаторічної роботи аналітиків, експертних організацій, адвокатів та уряду. Уже другий рік поспіль коаліція громадських організацій за участю ГО «Адвокат майбутнього» аналізує стан адвокатури й формулює рекомендації у Тіньовому звіті, який виходить перед офіційним Звітом ЄК щодо розширення.

Конкретні кроки реформування зафіксовано в Дорожній карті з питань верховенства права, затвердженій урядом. Адвокатура також увійде до Стратегії розвитку системи правосуддя та конституційного судочинства до 2029 року, яку готує офіс президента. Щорічний Звіт Єврокомісії щодо розширення доповнює цю рамку й визначає критерії, за якими оцінюватиметься прогрес. Разом ці документи формують чітке розуміння того, яких змін очікує ЄС.

У цьогорічному Звіті Єврокомісія віднесла реформу адвокатури до завдань на 2026 рік і прямо наголосила: Україна має надати поштовх реформі адвокатури (advance the reforms of the Bar). Йдеться про формування органів самоврядування на основі прозорої процедури, яка заслуговує на довіру. Проведення конкурсу на членів ВРП. Також ЄК вимагає оновити всі ключові функції адвокатури: доступ до професії, підвищення кваліфікації, дисциплінарні процедури й підзвітність перед адвокатами. Ці рекомендації повторюються третій рік поспіль і щоразу супроводжуються фразою про відсутність прогресу.

Дорожня карта, ухвалена у травні 2025 року, пропонує детальний план дій і фактично розшифровує вимоги ЄС. Вона визначає стратегічну мету — прозора, підзвітна й професійна адвокатура. До четвертого кварталу 2026 року Мін’юст, Верховна Рада та НААУ мають забезпечити реформування органів самоврядування, запровадити регулярні вибори з можливістю проводити їх онлайн, підвищити прозорість управління, впровадити щорічну фінзвітність із незалежним аудитом, створити цифровізований іспит для доступу до професії та оновити систему підвищення кваліфікації й дисциплінарні процедури.

Нові правила формування ОАС є ключовими. У всіх стратегічних документах — Тіньовому звіті, Звіті Єврокомісії та Дорожній карті — саме зміна процедури виборів стоїть першим пунктом. Вона має бути конкурентною, демократичною та відповідати сучасним вимогам і технологічним можливостям. Саме вона визначає легітимність, якість і підзвітність самоврядування. Нинішня модель є закритою, непрозорою й неконкурентною: адвокати фактично позбавлені реального вибору та участі, а старт виборів залежить від одного центру ухвалення рішень.

Якою є реакція НААУ на висновки Європейської комісії

Під час підготовки Тіньового звіту ми надіслали до Національної асоціації адвокатів України запит із проханням надати позицію щодо оцінок ЄК, дослівно процитувавши відповідні фрагменти. У відповідь НААУ заявила, що… не отримувала звітів Єврокомісії за 2023–2024 роки. Водночас ці документи не розсилаються окремо: вони публічні й офіційно оприлюднюються Кабміном. Така позиція виглядає щонайменше дивною, адже йдеться про ключові орієнтири євроінтеграції, за якими професійне самоврядування мало би стежити передусім.

У психології заперечення — це небажання визнавати неприємну реальність, бо її прийняття потребувало б змін. У ситуації з адвокатурою ми бачимо те саме: не формальну «відповідь», а спробу заперечити існування проблем, які ЄС називає вже третій рік і про які говорять уряд і професійна спільнота. Поки Єврокомісія вимагає прозорості та оновлення, ключова інституція демонструє інституційне заперечення — небезпечне для всієї професії, адже реформи неможливі без визнання проблем.

Саме тому сьогодні критично важливо чути адвокатів з усіх регіонів, практик і поколінь. Є адвокати і є адвокатура. Спільнота надзвичайно різноманітна, і ця різноманітність має бути силою, а не перетворюватися на слабкість через централізовану модель, яка блокує внутрішню дискусію. Так само, як у міжнародній політиці діє принцип «ні слова про Україну без України», у професії має діяти «ні слова про адвокатуру без адвокатів». Реформа — це не питання до однієї особи чи однієї ради, це питання до всієї професії. Нагадую, що в Україні понад 70 000 адвокатів.

Щоб це стало можливим, потрібне головне — оновлення правил гри. Ключовим критерієм початку реформи є зміна правил обрання органів адвокатського самоврядування на сучасний, демократичний і прозорий спосіб. Без цього інші зміни не дадуть реального ефекту.

Однак оновлення виборчих процедур — лише перший, хоч і визначальний крок. Далі мають бути реалізовані всі етапи Дорожньої карти. Якщо ж наступні вибори відбудуться за старими правилами, це означатиме не технічну помилку, а свідоме цементування старої моделі ще на одну п’ятирічну каденцію і фактичну інституційну стагнацію на роки наперед.