Вето-кратия в ЕС: как разблокировать движение Украины в Евросоюз — опрос экспертов

Во-первых, ЕС должен принять решение, в каком формате будет продолжена финансовая помощь Украине. Если это будет не так называемый репарационный кредит на 140 млрд евро, обеспеченный замороженными активами Центробанка РФ, Еврокомиссия предлагает предоставить Киеву безвозвратные гранты до 90 млрд евро на 2026-2027 годы или беспроцентный займ.

Во-вторых, мы ожидаем решения лидеров ЕС об открытии всех шести кластеров (ключевых направлений реформ, которые предстоит выполнить Украине — Ред.) переговоров о вступлении. Но из-за вето премьера Венгрии Виктора Орбана это вряд ли произойдет.

В начале ноября вице-премьер по европейской и евроатлантической интеграции Тарас Качка убеждал, что поиск путей изменения позиции Венгрии продолжается. Но на днях еврокомиссар по вопросам расширения Марта Кос заявила, что из-за вето Будапешта открытие переговорных кластеров невозможно. По ее словам, переговоры с Украиной и Молдовой, которые идут по евроинтеграционному пути вместе, будут продолжаться на уровне рабочих групп без официального открытия переговорных кластеров.

Двусторонние споры и необоснованное использование странами-членами ЕС своего права вето давно отравляют процесс расширения ЕС. Поэтому в рамках постоянной рубрики «Новая Европа интересуется» Центр «Новая Европа» задал ведущим европейским экспертам вопрос:

«Как страны-кандидаты могут обойти двусторонние споры с государствами-членами ЕС, чтобы разблокировать переговоры о вступлении?».

Натали Точчи, директор Института международных отношений, Италия

Слишком долго процесс расширения ЕС находился в заложниках отдельных стран-членов, стремившихся продвигать свои национальные интересы. Будь то Кипр и Греция в отношении Турции, Греция и Болгария в отношении Северной Македонии, Франция (в прошлом) и Греция в Албании, или Венгрия в отношении Украины. Использование политики расширения разными членами для продвижения собственных (оправданных или нет) интересов значительно подорвало ее авторитет, ведь для стран-кандидатов постоянно меняются правила игры.

Основным путем распространения этого яда является предоставление правительствам ЕС возможности блокировать процесс на каждом этапе. Венгрия Виктора Орбана даже не пытается скрывать это намерение. Однако в законодательстве ЕС нет ничего, что требовало бы такого вмешательства со стороны государств-членов, от которых требуется только дать зеленый свет в начале и конце процесса расширения. В предыдущих раундах расширения промежуточные шаги рассматривались как технические вопросы, относящиеся к компетенции Европейской комиссии. Политически и юридически все еще можно вернуться к этому подходу. Для этого нужна только первая инициатива, которая привлечет других к действию.

Германия и Словения уже предложили методы разблокирования процесса расширения. Другие государства-члены, поддерживающие расширение, должны следовать их примеру. Безусловно, будут и исключения, например Венгрия и, возможно, Болгария, Греция и Кипр. Но, как неоднократно показывала история европейской интеграции, когда формируется критическая масса в поддержку решения, упрямым членам становится очень трудно долго сопротивляться.

Юлиан Гроза, исполнительный директор Института европейской политики и реформ, Молдова

Нельзя допускать, чтобы двусторонние споры мешали стратегической логике расширения. Страны-кандидаты могут уменьшить этот риск благодаря активной дипломатии, прозрачности и приведению в соответствие со стандартами ЕС, что препятствует политически дорогим и морально неоправданным. Быстрое сотрудничество с государствами-членами, меры по построению доверия и трехсторонняя посредническая деятельность Еврокомиссии могут помочь деполитизировать двусторонние вопросы и закрепить их в рамках, основанных на правилах.

В то же время ЕС должен извлечь уроки из прошлого опыта и установить более четкие процедуры, чтобы предотвратить срыв расширения через национальное вето. Важно формировать политические коалиции среди единомышленников, эффективно общаться о конкретных достижениях и укреплять общественное доверие к расширению по всей Европе.

В конце концов, расширение должно оставаться стратегическим процессом, основанным на заслугах, а не становиться заложником двусторонних споров. Только объединяя надежность реформ с принципиальным европейским единством, мы сможем гарантировать, чтобы путь к вступлению оставался открытым и трансформационным.

Леонид Литра, старший аналитик Центра «Новая Европа», приглашенный аналитик Европейского совета внешних отношений, Украина

Текущая блокировка процесса вступления в ЕС отдельными государствами-членами в отношении определенных стран-кандидатов стала серьезной проблемой, главным образом потому, что некоторые члены ЕС используют свои полномочия для препятствования процессам, не связанным с самим вступлением. В случае Украины, белотеризация вступления (процесс, где двусторонние споры между отдельными странами-членами ЕС и/или странами-кандидатами используются для блокирования или замедления процесса вступления в ЕС — Ред.) Венгрией достигла беспрецедентного уровня. Несмотря на тот факт, что европейские институты отмечают выполнение Украиной условий открытия нескольких кластеров, Будапешт продолжает ветирование процесса.

Пока Венгрия может злоупотреблять своими правами в рамках ЕС, этот вопрос требует масштабной реформы, а не только точечных действий, направленных на то, чтобы убедить Будапешт снять вето. В течение почти двух десятилетий ЕС четко сигнализировал об уменьшении интереса к дальнейшему расширению. Несмотря на то, что ряд стран-кандидатов уже находился во вступительном процессе, ЕС изменил свои политики, в частности, методологию расширения, фактически сигнализируя об остановке процесса расширения. Сегодня геополитическая необходимость требует активизации процесса расширения при условии, что страны-кандидаты выполняют определенные критерии. Однако действующие политики ЕС продолжают отражать предыдущую цель сдерживать расширение.

Снятие вето Венгрии не решит основную проблему, поскольку существует множество других возможностей для дальнейшего препятствования процессу. Поэтому ЕС должен пересмотреть свою методологию расширения, чтобы предотвратить недобросовестные действия стран-членов, подрывающих процесс вступления, основанного на заслугах, оставляя требование единогласия исключительно для ключевых моментов, таких как официальное вступление или завершение переговоров. Невозможно представить себе функциональное будущее ЕС, сохраняющего единодушие для многочисленных второстепенных, часто бюрократических или административных процессов.

Дрита Абдиу-Халили, бывшая госсекретарь секретариата европейских дел и заместитель главного переговорщика Северной Македонии

Процесс вступления в ЕС задуман как основывающийся на заслугах, однако на практике он остается столь же политическим, сколь и техническим. Опыт Северной Македонии хорошо показывает эту реальность. После урегулирования многолетнего спора о названии Греции из-за Преспанского соглашения, подписанного 17 июня 2018 года, страна присоединилась к НАТО в 2020 году и выполнила все технические требования для начала переговоров о вступлении в ЕС. Но несмотря на это, процесс снова остановился, когда Болгария наложила вето на открытие переговоров по историческим и языковым вопросам. Так называемое «французское предложение» 2022 года, разработанное при французском председательстве в ЕС как более широкий компромиссный подход, позволило начать переговоры при внесении изменений в Конституцию Северной Македонии для признания болгар как меньшинства и выполнения Договора о добрососедстве, дружбе и сотрудничестве 2017 года. Впрочем, прогресс остается хрупким, поскольку конституционные изменения требуют широкого консенсуса и убедительных гарантий, что новые вето снова не заблокируют путь — гарантию, которую трудно обеспечить по действующему правилу единодушия в ЕС.

Путь Украины имеет схожие вызовы. В процессе расширения правило единодушия является базовым принципом, а не исключением. Поэтому любое государство-член может заблокировать движение вперед по политическим, двусторонним или процедурным причинам, включая неполное соблюдение критериев членства. Учитывая эту реальность, сильнейшая стратегия Украины заключается в глубоких и последовательных реформах в сочетании с активной дипломатией, с пониманием того, что правила единодушия нельзя обойти — ими нужно управлять доверием и постоянством. В то же время, ЕС должен работать над защитой целостности процесса, обеспечивая, чтобы единодушие было инструментом подотчетности, а не средством блокирования.

Йована Марович, бывшая вице-премьер и министерша европейских дел Черногории

Открытие переговоров о вступлении имеет значительный символический и политический вес. Когда страна-кандидат выполняет условия, установленные Еврокомиссией, дальнейшее блокирование открытия переговоров становится неоправданным с точки зрения доверия, последовательности и способности ЕС влиять на трансформационные процессы. Более того, отказ открывать переговоры, несмотря на выполненные критерии, может иметь глубоко негативные последствия для демократической стабильности, доверия общественности и динамики реформ. Северная Македония остается самым очевидным примером того, как продолжительная политическая блокировка — не связанная с заслугами — подрывает доверие к процессу и усиливает антиевропейские нарративы.

Также важно подчеркнуть, что открытие переговоров является в основном техническим шагом; оно не определяет ни темп, ни содержание, ни конечный результат процесса вступления. Политизация этого этапа из-за привязки к двусторонним спорам непродуктивна и вредна. Двусторонние вопросы должны решаться путем диалога или через новый структурированный инструмент двустороннего диалога, а не становиться препятствием для этапов расширения. Такая модель должна быть частью внутреннего реформаторского документа, который Еврокомиссия планировала опубликовать вместе с ноябрьским Пакетом Расширения — документа, который не следует откладывать снова.

Чтобы выйти за пределы блокировок, ЕС должен восстановить последовательный подход, основанный на заслугах, установить предполагаемую и надежную структуру для урегулирования двусторонних споров вне процесса вступления и гарантировать, что выполненные критерии не будут пересмотрены задним числом. Только такое разграничение может восстановить доверие, защитить авторитет ЕС и сохранить реформаторский процесс на верном пути.

Рамадан Илази, руководитель отдела исследований Косовского центра исследований безопасности, бывший заместитель министра по европейской интеграции Косово

Двусторонние споры между странами-кандидатами и отдельными государствами-членами ЕС могут стать серьезным препятствием для процесса вступления, как это произошло в случае Северной Македонии. Эти споры все больше превращаются в проблему не только для стран-кандидатов, но и для Еврокомиссии. Причина в том, что они обычно выходят за пределы acquis (общей политики ЕС — Ред.), основываются на политических интересах и могут превращаться в инструмент вето. Такая «ветократия» грозит превратить расширение из процесса, основанного на заслугах, в заложника национальных повесток отдельных государств-членов ЕС. Хотя требование единодушия в ЕС нельзя легко отменить из-за действующих договоров как со стороны ЕС, так и стран-кандидатов, существуют определенные возможности для предотвращения блокирования. Президент Европейского Совета Антониу Кошта предложил разрешить открывать кластеры переговоров квалифицированным большинством, а не единодушно, признавая тем самым, что нынешняя система слишком уязвима для блокирования.

Для Украины, с моей точки зрения, важны четыре потенциальных шага.

Во-первых, быть готовыми и действовать на опережение — провести всесторонний анализ всех возможных или уже имеющихся двусторонних споров с государствами-членами ЕС и нарабатывать инновационные подходы к взаимодействию с этими государствами даже превентивно.

Во-вторых, вместе с ЕС работать над разграничением двусторонних споров и процесса вступления. Украина может предлагать арбитраж или медиацию любому государству-члену, имеющему претензии или проблемные вопросы, переводя споры на параллельный трек.

В-третьих, инициировать механизмы и форумы, призванные согласовывать разногласия и способствовать конструктивному взаимодействию. Например, Берлинский процесс в Западных Балканах помогает снижать напряженность и углублять взаимопонимание между регионом и государствами-членами ЕС. Это также означает, что Украина не относится пренебрежительно к обеспокоенности государств-членов ЕС, а, наоборот, относится к ним с уважением.

В-четвертых, продвигать то, что я бы назвал «операционной интеграцией» параллельно с процессом вступления — присоединяться как ассоциированный партнер к агентствам и механизмам ЕС, например, к Агентству ЕС по кибербезопасности (ENISA). Учитывая важность верховенства права для Украины, она может стремиться к более глубокой интеграции в механизмы скрининга прямых иностранных инвестиций, таких как Группа экспертов ЕС и сеть Национальных контактных пунктов. Украина должна избежать «сценария Северной Македонии» и риска застоя, но проактивно взаимодействовать со всеми.

Боян Маричик, бывший вице-премьер по европейским делам Северной Македонии

Двусторонние споры между государствами-членами ЕС и странами-кандидатами являются наибольшим препятствием для строгого, справедливого и эффективного процесса вступления в ЕС. Северная Македония заплатила очень высокую цену за двусторонние споры с соседними странами. После исторического Преспанского соглашения с Грецией появилась новая блокировка со стороны Болгарии, отсрочившая процесс, подорвавшая доверие к ЕС и открывшая путь для доминирования евроскептического политического нарратива, снизившего уровень поддержки ЕС на 20%.

Лучший ответ страны-кандидата на двустороннюю блокировку — ускорить реформы, укреплять отношения с партнерскими государствами-членами ЕС и вести равноправный диалог с государством-членом, с которым существует спор. Но этого недостаточно: ЕС также должен действовать и пытаться создать параллельный механизм урегулирования двусторонних споров в рамках переговоров о вступлении, чтобы реформы могли продвигаться беспрепятственно и получали должное вознаграждение со стороны ЕС. Такие двусторонние споры должны разрешаться на основе европейских ценностей — через справедливый и убедительный компромисс, сохраняющий национальные интересы, но не в меньшей степени и европейские. Все остальные подходы только ослабляют ЕС и укрепляют его противников и планы.

Тинатин Ахвледиани, исследовательница Центра исследований европейской политики, Бельгия

Страны-кандидаты не могут напрямую обойти вето государств-членов, однако они могут не допустить полной остановки процесса, сосредоточившись на реформах, необходимых для ускоренной интеграции в ЕС. Внедряя эти реформы — от укрепления верховенства права и антикоррупционных мер до приближения к acquis ЕС и развития институциональной способности — страны-кандидаты могут сделать свою готовность неоспоримой. Это создает более сильную основу для ЕС в формировании консенсуса между государствами-членами и, наконец, в получении единогласного согласия, необходимого для последующих этапов.

Таким образом, даже если формальные переговоры временно заблокированы, реальный прогресс будет продолжаться: реформы непосредственно принесут пользу странам-кандидатам, укрепляя их управление, экономическую устойчивость и институциональную способность. Можно сказать, что эти достижения продвигают европейскую интеграцию автоматически, обеспечивая, что после снятия вето страны-кандидаты могут быстро двигаться к подписанию соглашений о вступлении с минимальными задержками. В этом смысле настойчивые реформы и ощутимый прогресс одновременно и предохранителем от политического тупика, и доказательством преданности стран-кандидатов европейскому пути.

Сюзан Стюарт, старшая научная сотрудница Немецкого института международных и дел безопасности

Полностью избежать таких споров невозможно. На самом деле нынешнее блокирование процесса вступления Украины со стороны Венгрии продемонстрировало, что у ЕС пока нет инструментов для реагирования на подобные ситуации, даже когда причины блокирования необоснованны. Поэтому странам-кандидатам необходимо стараться предвидеть такие трудности и на раннем этапе разрешать их на двустороннем уровне. Если это невозможно, следует попытаться убедить как можно больше государств-членов ЕС в том, что страна-кандидат сделала все возможное для урегулирования спора и поощрять эти государства объединить усилия по преодолению ситуации.

В то же время слишком много внимания к этому вопросу искусственно повышает значение и роль государства-члена, блокирующего процесс. Поэтому на определенном этапе лучше сосредоточиться на других вызовах и вернуться к вопросу блокировки, когда появится окно возможностей для его решения. Странам-кандидатам также следует готовиться к вероятности, что в процессе вступления в них могут быть применены определенные ограничения, поскольку ЕС будет стремиться избежать ситуации, когда новые члены смогут повторять поведение проблемных государств уже после присоединения к клубу.

Фьоральба Сака, бывшая заместитель министра юстиции Албании

Двусторонние споры с государством-членом ЕС могут заблокировать переговоры о вступлении. Государство-член может использовать переговорный процесс как инструмент давления для разрешения двусторонних споров, проверяя готовность страны-кандидата и его стратегический подход. В таких ситуациях страна-кандидат должна четко определить свои стратегические национальные интересы, привлекая национальных экспертов и заинтересованных сторон с разным опытом, чтобы сформировать хорошо обоснованную позицию.

Когда прямое разрешение спора сложно, Еврокомиссия может выполнять роль посредника или арбитра. Альтернативно, страна-кандидат может искать решения через арбитражные механизмы или международные суды, предлагая правовые ответы на исторические проблемы. Важно также вести коммуникацию с гражданами, чтобы объяснить, что вступление в ЕС не противоречит национальным интересам и что действующее правительство не будет ставить одни приоритеты выше других.

На техническом уровне страна-кандидат должна пытаться отделять двусторонние споры от выполнения критериев, рассматривать поэтапные или параллельные решения и активно взаимодействовать с государством-членом ЕС, являющимся стороной спора. Несмотря на внутренние дискуссии и внешнее давление, страна-кандидат не должна терять темп реформ в других сферах и сотрудничать с Еврокомиссией и государствами-членами, чтобы обеспечить, что переговоры о вступлении остаются привязанными к принципам расширения и прогресса, основанного на заслугах.

Запеканка из тыквы с манкой / © Credits Стрелец / © Credits В Украине ожидается повышение прожиточного минимума / © ТСН.ua Топ-7 атмосферных оттенков маникюра, которые будут в моде этой осенью и зимой / © Credits