Вето-кратія в ЄС: як розблокувати рух України до Євросоюзу — опитування експертів

По-перше, ЄС має ухвалити рішення, в якому форматі продовжить фінансову допомогу Україні. Якщо це буде не так звана репараційна позика на 140 млрд євро, забезпечена замороженими активами Центробанку РФ, Єврокомісія пропонує надати Києву безповоротні гранти до 90 млрд на 2026-2027 роки чи безвідсоткову позику.

По-друге, ми очікуємо рішення лідерів ЄС щодо відкриття всіх шести кластерів (ключових напрямків реформ, які треба буде виконати Україні — Ред.) переговорів про вступ. Проте через вето премʼєра Угорщини Віктора Орбана це навряд чи станеться.

На початку листопада віцепремʼєр з європейської та євроатлантичної інтеграції Тарас Качка переконував, що пошук шляхів зміни позиції Угорщини триває. Проте днями єврокомісарка з питань розширення Марта Кос заявила, що через вето Будапешта відкриття переговорних кластерів не є можливим. За її словами, переговори з Україною та Молдовою, які йдуть євроінтеграційним шляхом разом, триватимуть на рівні робочих груп без офіційного відкриття переговорних кластерів.

Двосторонні суперечки та необгрунтоване використання країнами-членами ЄС свого права вето давно отруюють процес розширення ЄС. Тому в межах постійної рубрики «Нова Європа цікавиться» Центр «Нова Європа» поставив провідним європейським експертам запитання:

«Як країни-кандидати можуть обійти двосторонні суперечки з державами-членами ЄС, щоб розблокувати переговори про вступ?».

Наталі Точчі, директорка Інституту міжнародних відносин, Італія

Занадто довго процес розширення ЄС перебував у заручниках окремих країн-членів, які прагнули просувати свої національні інтереси. Чи то Кіпр і Греція щодо Туреччини, Греція і Болгарія щодо Північної Македонії, Франція (в минулому) і Греція щодо Албанії, або Угорщина щодо України. Використання політики розширення різними членами для просування власних (виправданих чи ні) інтересів значно підірвало її авторитет, адже для країн-кандидатів постійно змінюються «правила гри».

Основним шляхом поширення цієї отрути є надання урядам ЄС можливості блокувати процес на кожному етапі. Угорщина Віктора Орбана навіть не намагається приховувати цей намір. Однак у законодавстві ЄС немає нічого, що вимагало б такого втручання з боку держав-членів, від яких вимагається лише дати зелене світло на початку та в кінці процесу розширення. У попередніх раундах розширення проміжні кроки розглядалися як технічні питання, що належали до компетенції Європейської комісії. Політично і юридично все ще можливо повернутися до цього підходу. Для цього потрібна лише перша ініціатива, яка заохотить інших до дії.

Німеччина і Словенія вже запропонували способи розблокування процесу розширення. Інші держави-члени, які підтримують розширення, повинні наслідувати їхній приклад. Безперечно, будуть і винятки, як-от Угорщина і, можливо, Болгарія, Греція та Кіпр. Але, як неодноразово показувала історія європейської інтеграції, коли формується критична маса на підтримку рішення, впертим членам стає дуже важко довго чинити опір.

Юліан Гроза, виконавчий директор Інституту європейської політики та реформ, Молдова

Не можна допускати, щоб двосторонні суперечки заважали стратегічній логіці розширення. Країни-кандидати можуть зменшити цей ризик завдяки активній дипломатії, прозорості та приведенню у відповідність до стандартів ЄС, що робить перешкоджання політично дорогим і морально невиправданим. Швидка співпраця з державами-членами, заходи з побудови довіри та тристороння посередницька діяльність Єврокомісії можуть допомогти деполітизувати двосторонні питання та закріпити їх у рамках, що базуються на правилах.

Водночас ЄС повинен винести уроки з минулого досвіду та встановити чіткіші процедури, щоб запобігти зриву розширення через національне вето. Важливо формувати політичні коаліції серед однодумців, ефективно комунікувати про конкретні досягнення та зміцнювати громадську довіру до розширення по всій Європі.

Зрештою, розширення має залишатися стратегічним процесом, що базується на заслугах, а не ставати заручником двосторонніх суперечок. Тільки поєднуючи надійність реформ із принциповою європейською єдністю, ми зможемо гарантувати, щоб шлях до вступу залишався відкритим і трансформаційним.

Леонід Літра, старший аналітик Центру «Нова Європа», запрошений аналітик Європейської ради зовнішніх відносин, Україна

Поточне блокування процесу вступу до ЄС окремими державами-членами щодо певних країн-кандидатів стало серйозною проблемою, головним чином через те, що деякі члени ЄС використовують свої повноваження для перешкоджання процесам, не пов’язаним із самим вступом. У випадку України білатерізація вступу (процес, де двосторонні суперечки між окремими країнами-членами ЄС та/або країнами-кандидатами використовуються для блокування або сповільнення процесу вступу до ЄС — Ред.) Угорщиною досягла безпрецедентного рівня. Попри той факт, що європейські інституції відзначають виконання Україною умов для відкриття декількох кластерів, Будапешт продовжує ветування процесу.

Поки Угорщина може зловживати своїми правами в рамках ЄС, це питання вимагає масштабної реформи, а не лише точкових дій, спрямованих на те, щоби переконати Будапешт зняти своє вето. Протягом майже двох десятиліть ЄС чітко сигналізував про зменшення інтересу до подальшого розширення. Попри те, що низка країн-кандидатів уже перебувала у вступному процесі, ЄС змінив свої політики, зокрема методологію розширення, фактично сигналізуючи про зупинку процесу розширення. Сьогодні геополітична необхідність вимагає активізації процесу розширення за умови, що країни-кандидати виконують визначені критерії. Однак чинні політики ЄС продовжують відображати попередню мету — стримувати розширення.

Зняття вето Угорщини не вирішить основної проблеми, оскільки існує безліч інших можливостей для подальшого перешкоджання процесу. Тому ЄС повинен переглянути свою методологію розширення, щоб запобігти недобросовісним діям країн-членів, які підривають процес вступу, заснованого на заслугах, залишаючи вимогу одностайності винятково для ключових моментів, таких як офіційний вступ або завершення переговорів. Неможливо уявити собі функціональне майбутнє ЄС, який зберігає одностайність для численних другорядних, часто бюрократичних або адміністративних процесів.

Дріта Абдіу-Халілі, колишня держсекретарка секретаріату європейських справ і заступниця головного переговірника Північної Македонії

Процес вступу до ЄС задуманий як такий, що ґрунтується на заслугах, однак на практиці він лишається настільки ж політичним, наскільки й технічним. Досвід Північної Македонії добре демонструє цю реальність. Після врегулювання багаторічного спору про назву з Грецією через Преспанську угоду, підписану 17 червня 2018 року, країна приєдналася до НАТО у 2020 році та виконала всі технічні вимоги для початку переговорів про вступ до ЄС. Та попри це, процес знову зупинився, коли Болгарія наклала вето на відкриття переговорів через історичні й мовні питання. Так звана «французька пропозиція» 2022 року, розроблена за французького головування в ЄС як ширший компромісний підхід, дозволила розпочати переговори за умови внесення змін до Конституції Північної Македонії задля визнання болгар як меншини та виконання Договору про добросусідство, дружбу й співпрацю 2017 року. Втім, прогрес залишається крихким, оскільки конституційні зміни потребують широкого консенсусу і переконливих гарантій, що нові вето знову не заблокують шлях — гарантії, яку важко забезпечити за чинним правилом одностайності в ЄС.

Шлях України має схожі виклики. У процесі розширення правило одностайності є базовим принципом, а не винятком. Тому будь-яка держава-член може заблокувати рух уперед з політичних, двосторонніх чи процедурних причин, включно з неповним виконанням критеріїв членства. Враховуючи цю реальність, найсильніша стратегія України полягає у глибоких і послідовних реформах у поєднанні з активною дипломатією, з розумінням того, що правила одностайності не можна обійти — ними потрібно управляти через довіру та сталість. Водночас ЄС має працювати над захистом цілісності процесу, забезпечуючи, щоб одностайність була інструментом підзвітності, а не засобом блокування.

Йована Марович, колишня віцепрем’єрка і міністерка європейських справ Чорногорії

Відкриття переговорів про вступ має значну символічну й політичну вагу. Коли країна-кандидат виконує умови, встановлені Єврокомісією, подальше блокування відкриття переговорів стає невиправданим з точки зору довіри, послідовності та здатності ЄС впливати на трансформаційні процеси. Ба більше, відмова відкривати переговори попри виконані критерії може мати глибоко негативні наслідки для демократичної стабільності, довіри громадськості й динаміки реформ. Північна Македонія залишається найочевиднішим прикладом того, як тривале політичне блокування — не пов’язане з заслугами — підриває довіру до процесу й посилює антиєвропейські наративи.

Так само важливо підкреслити, що відкриття переговорів є здебільшого технічним кроком; воно не визначає ні темп, ні зміст, ні кінцевий результат процесу вступу. Політизація цього етапу через прив’язку до двосторонніх суперечок є непродуктивною та шкідливою. Двосторонні питання мають вирішуватися шляхом діалогу або через новий структурований інструмент двостороннього діалогу, а не ставати перешкодою для етапів розширення. Така модель має бути частиною внутрішнього реформаторського документа, який Єврокомісія планувала опублікувати разом із листопадовим Пакетом Розширення — документа, який не слід було відкладати знову.

Щоб вийти за межі блокувань, ЄС має відновити послідовний підхід, заснований на заслугах, встановити передбачувану та надійну структуру для врегулювання двосторонніх суперечок поза процесом вступу та гарантувати, що виконані критерії не будуть переглянуті заднім числом. Лише таке розмежування може відновити довіру, захистити авторитет ЄС і зберегти реформаторський процес на правильному шляху.

Рамадан Ілазі, керівник відділу досліджень Косовського центру досліджень безпеки, колишній заступник міністра з питань європейської інтеграції Косова

Двосторонні суперечки між країнами-кандидатами та окремими державами-членами ЄС можуть стати серйозною перешкодою для процесу вступу, як це сталося у випадку Північної Македонії. Ці суперечки дедалі більше перетворюються на проблему не лише для країн-кандидатів, а й для Єврокомісії. Причина в тому, що зазвичай вони виходять за межі acquis (спільної політики ЄС — Ред.), ґрунтуються на політичних інтересах і можуть перетворюватися на інструмент вето. Така «ветократія» загрожує перетворити розширення з процесу, заснованого на заслугах, на заручника національних порядків денних окремих держав-членів ЄС. Хоча вимогу одностайності в ЄС не можна легко скасувати через чинні договори як з боку ЄС, так і країн-кандидатів, існують певні можливості для запобігання блокуванню. Президент Європейської Ради Антоніу Кошта запропонував дозволити відкривати кластери переговорів кваліфікованою більшістю, а не одностайно, визнаючи тим самим, що нинішня система є надто вразливою до блокування.

Для України, з моєї точки зору, важливими є чотири потенційні кроки.

По-перше, бути готовими й діяти на випередження — провести всебічний аналіз усіх можливих або вже наявних двосторонніх суперечок з державами-членами ЄС і напрацьовувати інноваційні підходи до взаємодії з цими державами, навіть превентивно.

По-друге, разом з ЄС працювати над розмежуванням двосторонніх суперечок і процесу вступу. Україна може пропонувати арбітраж або медіацію будь-якій державі-члену, яка має претензії чи проблемні питання, переводячи суперечки на паралельний трек.

По-третє, ініціювати механізми та форуми, покликані узгоджувати розбіжності й сприяти конструктивній взаємодії. Наприклад Берлінський процес у Західних Балканах допомагає знижувати напруженість і поглиблювати взаєморозуміння між регіоном і державами-членами ЄС. Це також означатиме, що Україна не ставиться зневажливо до занепокоєнь держав-членів ЄС, а, навпаки, ставиться до них із повагою.

По-четверте, просувати те, що б я назвав «операційною інтеграцією» паралельно з процесом вступу — приєднуватися як асоційований партнер до агентств та механізмів ЄС, наприклад, до Агентства ЄС з кібербезпеки (ENISA). Враховуючи важливість верховенства права для України, вона може прагнути до глибшої інтеграції в механізми скринінгу прямих іноземних інвестицій, як-от Група експертів ЄС і мережа Національних контактних пунктів. Україна має уникнути «сценарію Північної Македонії» й ризику застою, натомість проактивно взаємодіяти з усіма.

Боян Марічік, колишній віцепрем’єр з європейських справ Північної Македонії

Двосторонні суперечки між державами-членами ЄС та країнами-кандидатами є найбільшою перешкодою для суворого, справедливого та ефективного процесу вступу до ЄС. Північна Македонія заплатила надзвичайно високу ціну за двосторонні суперечки з сусідніми країнами. Після історичної Преспанської угоди з Грецією з’явилося нове блокування з боку Болгарії, яке відтермінувало процес, підірвало довіру до ЄС і відкрило шлях для домінування євроскептичного політичного наративу, що знизив рівень підтримки ЄС на 20%.

Найкраща відповідь країни-кандидата на двостороннє блокування — пришвидшити реформи, зміцнювати відносини з партнерськими державами-членами ЄС та вести рівноправний діалог із державою-членом, з якою існує спір. Але цього недостатньо: ЄС також має діяти та намагатися створити паралельний механізм врегулювання двосторонніх суперечок у межах переговорів про вступ, щоб реформи могли просуватися безперешкодно й отримували належну винагороду з боку ЄС. Такі двосторонні суперечки мають вирішуватися на основі європейських цінностей — через справедливий і переконливий компроміс, який зберігає національні інтереси, але не меншою мірою й європейські. Усі інші підходи лише послаблюють ЄС і зміцнюють його противників та їхні плани.

Тінатін Ахвледіані, дослідниця Центру досліджень європейської політики, Бельгія

Країни-кандидати не можуть безпосередньо обійти вето держав-членів, однак вони можуть не допустити повної зупинки процесу, зосередившись на реформах, необхідних для прискореної інтеграції до ЄС. Упроваджуючи ці реформи — від зміцнення верховенства права та антикорупційних заходів до наближення до acquis ЄС та розбудови інституційної спроможності — країни-кандидати можуть зробити свою готовність незаперечною. Це створює сильнішу основу для ЄС у формуванні консенсусу між державами-членами та, зрештою, в отриманні одностайної згоди, необхідної для наступних етапів.

Таким чином, навіть якщо формальні переговори тимчасово заблоковані, реальний прогрес триватиме: реформи безпосередньо принесуть користь країнам-кандидатам, зміцнюючи їхнє врядування, економічну стійкість та інституційну спроможність. Можна сказати, що ці здобутки просувають європейську інтеграцію автоматично, забезпечуючи, що після зняття вето країни-кандидати зможуть швидко рухатися до підписання угод про вступ із мінімальними затримками. У цьому сенсі наполегливі реформи та відчутний прогрес є водночас і запобіжником від політичного глухого кута, і доказом відданості країн-кандидатів європейському шляху.

Сюзан Стюарт, старша наукова співробітниця Німецького інституту міжнародних та безпекових справ

Повністю уникнути таких суперечок неможливо. Насправді нинішнє блокування процесу вступу України з боку Угорщини продемонструвало, що ЄС наразі не має інструментів для реагування на подібні ситуації, навіть коли причини блокування є необґрунтованими. Тому країнам-кандидатам необхідно намагатися передбачати такі труднощі й на ранньому етапі вирішувати їх на двосторонньому рівні. Якщо це неможливо, слід намагатися переконати якомога більше держав-членів ЄС у тому, що країна-кандидат зробила все можливе для врегулювання спору, і заохочувати ці держави об’єднати зусилля для подолання ситуації.

Водночас занадто багато уваги до цього питання штучно підвищує значення та роль держави-члена, яка блокує процес. Тому на певному етапі краще зосередитися на інших викликах і повернутися до питання блокування тоді, коли з’явиться вікно можливостей для його вирішення. Країнам-кандидатам також потрібно готуватися до ймовірності, що в процесі вступу до них можуть бути застосовані певні обмеження, оскільки ЄС прагнутиме уникнути ситуації, коли нові члени зможуть повторювати поведінку проблемних держав уже після приєднання до клубу.

Фйоральба Сака, колишня заступниця міністра юстиції Албанії

Двосторонні суперечки з державою-членом ЄС можуть заблокувати переговори про вступ. Держава-член може використовувати переговорний процес як інструмент тиску для вирішення двосторонніх спорів, перевіряючи готовність країни-кандидата та її стратегічний підхід. У таких ситуаціях країна-кандидат повинна чітко визначити свої стратегічні національні інтереси, залучивши національних експертів та зацікавлених сторін із різним досвідом, щоб сформувати добре обґрунтовану позицію.

Коли пряме вирішення спору є складним, Єврокомісія може виконувати роль посередника або арбітра. Альтернативно країна-кандидат може шукати розв’язання через арбітражні механізми або міжнародні суди, пропонуючи правові відповіді на історичні проблеми. Важливо також вести комунікацію з громадянами, щоб пояснити, що вступ до ЄС не суперечить національним інтересам і що чинний уряд не ставитиме одні пріоритети вище за інші.

На технічному рівні країна-кандидат має намагатися відокремлювати двосторонні суперечки від виконання критеріїв, розглядати поетапні або паралельні рішення та активно взаємодіяти з державою-членом ЄС, яка є стороною спору. Попри внутрішні дискусії та зовнішній тиск, країна-кандидат не повинна втрачати темп реформ в інших сферах і має співпрацювати з Єврокомісією та державами-членами, щоб забезпечити, що переговори про вступ залишаються прив’язаними до принципів розширення та прогресу, заснованого на заслугах.

Ольга Стефанішина / © Getty Images Запіканка з гарбуза з манкою / © Credits Стрілець / © Credits В Україні очікується підвищення прожиткового мінімуму / © ТСН.ua