Украина — страна должников. Превратится ли исполнительная служба в цифровизированную инквизицию?

Немало шума наделала Верховная Рада, приняв в первом чтении законопроект №14005 «О внесении изменений в некоторые законы Украины об упрощении исполнительного производства через цифровизацию».

«Чем этот законопроект отличается от предыдущих? Тем, что в нем еще прописали, что во время войны за долги можно отобрать у человека единственное жилье. Это всегда было табу!» — заявила лидер фракции «Батьківщина» Юлия Тимошенко.

Так это или нет? Разбираемся. Но именно поставленный вопрос заставляет внимательно присмотреться к деятельности Департамента государственной исполнительной службы Минюста, работающего по Закону «Об исполнительном производстве». В новеллах этого закона скрывается немало подводных камней или, скорее, скелетов в шкафах.

И беспокоит это нас не как юристов или представителей государства либо частных исполнительных компаний (которые уже высказывались на страницах ZN.UA), а как граждан, которых завтра может коснуться каждая из этих «цифровых реформ».

Законодательное клонирование

Новый законопроект фактически дублирует правительственный №9363, поданный еще в июне 2023 года и проваленный парламентом в августе 2025-го. Через две недели группа депутатов подала аналогичный документ №14005 (название изменилось только порядком слов, содержание — нет), обосновав его «требованиями ЕС» со ссылкой на индикатор 3.8 Ukraine Facility Plan. Но такого индикатора в Плане или его публичных материалах нет.

Проект изменяет ряд законов — о дорожном движении, нотариате, банках, государственной регистрации вещных прав и т.д. Все изменения направлены на недопущение отчуждения средств и имущества должника после открытия исполнительного производства. К цифровизации это имеет слабое отношение: единые реестры уже существуют, государственные исполнители ими и так пользуются.

Закон «Об исполнительном производстве», в который вносят большинство поправок, выглядит внешне прилично, но накопил около полусотни изменений с 2016 года. Новые поправки объясняют появлением электронных денег и обязательствами перед ЕС в сфере цифровизации судебной системы.

Должник — часть экономики, но все решает чиновник. Ключевое в требованиях ЕС — создание условий для превентивной реструктуризации платежеспособных должников, оказавшихся в сложном финансовом положении. Речь идет не о «наказании должника», а о его сохранении как элемента экономической цепочки.

Автоматизированная система исполнительного производства существовала с самого начала и подробно описана в статье 8 действующего закона. «Цифровизация», предложенная законопроектом №14005, фактически сводится к нескольким техническим дополнениям и не содержит каких-либо новых подходов к защите бизнеса или должников.

План ЕС декларирует устранение препятствий для эффективной реструктуризации, сохранения рабочих мест, технологий и производств. Однако в законопроекте нет даже базовых механизмов для этого.

Вместо этого проще всего создать программу, которая автоматически, без участия государственного или частного исполнителя, будет накладывать арест на все имущество и счета должника при открытии производства, фактически дублируя нынешнюю ручную практику. Это нелогично: арест должен налагаться в пределах суммы долга, но в действующем законе и в проекте отсутствуют какие-либо критерии или ограничения.

Сейчас это зависит от субъективного решения исполнителя. После принятия — будет зависеть от программиста или чиновника Минюста, который выпишет техническое задание. И снова без критериев. Это ключевой риск, который авторы законопроекта не учли.

Сколько в Украине должников?

С начала большой войны количество долгов выросло почти на два миллиона и на начало 2025 года составляет 8,86 млн исполнительных производств в Едином реестре должников (ЕРД).

Из них 1,9 млн — штрафы за нарушение правил дорожного движения (как после неуплаты можно продолжать ездить — вопрос открытый), 1,8 млн — другие административные правонарушения, 1,6 млн — взыскания в пользу бюджета, в частности налоги. Долги за коммунальные услуги — 727 тыс. производств, хотя эта цифра выглядит заниженной: только в Киеве системных должников за тепло и горячую воду — около 150 тыс. Поэтому реальное количество должников выше.

Причина проста: в ЕРД попадают только те, в отношении кого выдан исполнительный документ и открыто производство. Алименты и судебный сбор вместе составляют около 700 тыс. производств. А самая большая группа — более 1,9 млн производств — не подпадает ни под одну из перечисленных категорий и относится, очевидно, к деловым и финансовым спорам.

Означает ли это, что каждый четвертый украинец — должник? Нет. ЕРД фиксирует не людей, а производства, и одно лицо может иметь несколько таких записей. По неофициальной информации, в течение десяти месяцев 2025 года в органах Государственной исполнительной службы (ГИС) подлежало исполнению 5,1 млн исполнительных документов на общую сумму 1,6 трлн грн. На официальный запрос ZN.UA в Минюст на момент публикации ответа не было.

Но, независимо от статистики, законодательство, охватывающее миллионы граждан, должно быть точным и чувствительным к разным жизненным обстоятельствам. Исполнительная служба должна действовать не только формально по закону, но и по справедливости, ведь ни один закон не может учесть все нюансы.

И здесь возникает другой вопрос: как именно закон определяет справедливость?

Как закон относится к должнику

Понятно, что базовым является Закон «Об исполнительном производстве» (далее — Закон). Но затрагивают ли предлагаемые изменения ключевые положения, прежде всего механизм попадания в Единый реестр должников?

Алгоритм выглядит следующим образом: лицо, выигравшее суд, но не получившее долг, берет в суде исполнительный документ (такие документы могут выдавать 13 различных органов). На его основании открывается исполнительное производство, и оно вносится в ЕРД. И тут начинаются сюрпризы.

В законопроекте №14005 (часть 5 статьи 9) указано, что сведения о государственных органах, органах местного самоуправления и банках не могут быть внесены в ЕРД. Что это означает? Если министерство, сельская рада или банк не выплатили зарплату или не возвращают депозит, исполнительная служба все равно не признает их должниками. Логичного объяснения этому нет.

Далее. Исполнитель по действующему закону на следующий день после получения исполнительного документа открывает производство и обязывает должника подать декларацию о доходах и имуществе (статья 26). Уведомление отправляется обычным письмом или курьером и считается врученным при наличии подтверждения (статья 28).

А что делает исполнитель параллельно? Сразу налагает арест на средства, электронные деньги и имущество должника. Все это делается через доступ к реестрам имущества, полиции и банковским счетам — декларация должника фактически не нужна.

Возникает логическое противоречие: зачем уведомлять должника, если все имущество уже арестовано? Если средств достаточно, исполнитель автоматически списывает долг и должен только уведомить об этом. Но письма часто не доходят. Если средств недостаточно, человек остается без средств к существованию: наличных нет, карты заблокированы. Можно ли назвать такое отношение государства цивилизованным?

К тому же человек может никогда не получить уведомление, так как почти треть украинцев живет не по месту регистрации. Поэтому человек может и не знать о штрафе за превышение скорости, но в один момент обнаружить на кассе, что карта «пустая». Он и рад был бы заплатить штраф, если бы знал о нем.

При этом Закон гласит, что исполнительное производство должно осуществляться на принципах справедливости, непредвзятости, объективности, гласности и открытости (статья 2). На практике же эти принципы часто нивелируются механикой автоматического ареста.

Как исполнительная служба обращается с должниками

На практике ситуация выглядит значительно хуже, чем разрешает закон. Убедился на собственном опыте, имея дело со Святошинским отделом ГИС в Киеве. Арест налагают на все карты сразу — зарплатные, пенсионные, ФЛП-счета, даже на пустую «картку киянина». Хотя статья 70 Закона прямо ограничивает это: не более 50% в случае алиментов и 20% — от зарплаты, пенсии или стипендии.

Исполнители же традиционно «не знают», какой счет является каким, ссылаясь на банковскую тайну, и блокируют все полностью. Хотя статья 52 запрещает арестовывать средства на счетах со спецрежимом (в частности ФЛП).

Южное межрегиональное управление Минюста даже объясняет это техническими причинами: мол, банки не всегда могут открыть отдельный счет для соцвыплат, поэтому зарплатные карты считаются «обычными».

Позицию должника защищает даже Верховный суд, который ссылается на Конвенцию о защите заработной платы, Конвенцию о защите прав человека и Конституцию (статья 43 — право на своевременное вознаграждение за труд). Но государственные исполнители эти нормы часто игнорируют.

Чтобы вернуть свои законные средства, должнику придется пройти унизительную процедуру:

• взять в банке выписку;
• доказать, что на карту поступают именно соцвыплаты;
• ждать, подпишет или не подпишет руководство разблокировку счета.

Никакого четкого порядка в нормативных актах нет — все происходит как исключение.

Еще один яркий пример — принцип соразмерности. За штраф в 640 грн исполнитель Святошинского отдела налагает арест на авто стоимостью под миллион. Теоретически арест можно снять, но практически это почти нереально. Руководство советует либо идти в суд (годы рассмотрения), либо пригнать автомобиль в отдел, где его опишут и передадут «на ответственное хранение». Ездить при этом все равно невозможно — автомобиль в розыске, полиция может забрать его на штрафплощадку в любой момент.

Отдельная проблема — когда судебный спор еще продолжается, а исполнительное производство уже открыто. Между решением суда первой инстанции и открытием апелляции существует временной лаг: формально решение уже в силе, хотя дело фактически еще рассматривается.

Даже если должник подает исполнителю все документы об открытии апелляции, это ничего не гарантирует. Реакция зависит от конкретного исполнителя. Один скажет: «Судитесь спокойно», другой — заблокирует все имущество немедленно.

В моем случае новая исполнительница с «голубой татуировкой птицы» мгновенно арестовала все счета и активы, несмотря на отсутствие окончательного решения. Аргументация проста и цинична: «Сейчас война. Не мешайте наполнять бюджет».

Так исполнительная служба превращает закон, в котором закреплены принципы справедливости, непредвзятости и соразмерности, в чисто карательный механизм, часто работающий против человека.

Будет ли компьютер отбирать единственное жилье?

Главный «страшный» пункт законопроекта №14005 звучит следующим образом: если долг превышает 20 минимальных зарплат (то есть более 160 тыс. грн в 2025 году), исполнительная служба может обратить взыскание на единственное жилье должника и земельный участок под ним.

Это вызвало эмоциональную реакцию Тимошенко. Но важный факт: эта норма дословно повторяет действующий закон и действует еще с 2016 года. Никакого «компьютера, который будет автоматически продавать жилье», в законопроекте нет. «Цифровизация» касается только обмена информацией между реестрами.

Страшнее другое. Кто определяет цену жилья? Согласно закону, если стороны не договорились, то стоимость устанавливает исполнитель (статья 57). Не сертифицированный оценщик, не независимая экспертиза — а именно исполнитель. Поле для злоупотреблений огромное, и эту норму снова оставили без изменений.

Итак, табу на продажу единственного жилья и раньше не существовало. А реальная проблема — не цифровизация, а нечеткость и грубость статьи 57: порядок оценки, гарантии выселенных, альтернативное жилье — ничто не детализировано. Без этого процедура выглядит варварской, независимо от того, вручную она проводится или в «цифровом» режиме.

Раздел жалоб и предложений

Первое: Закон «Об исполнительном производстве» действительно нуждается в изменениях, но именно в базовых положениях, определяющих отношения между исполнителями и должниками. Без этого никакая цифровизация не сделает систему справедливой.

Второе: Министерство юстиции должно разработать четкие подзаконные акты для государственных и частных исполнителей. Сегодня исполнительная служба, по моему мнению, превратилась из органа правосудия в механизм принудительного выкачивания денег. Если эту практику совместить с цифровизацией, она легко станет «цифровизированной инквизицией». Кто никогда не имел долгов, пусть первым бросит камень.

Третье: принятие законопроекта №14005 — условие получения финансовой помощи ЕС в рамках Ukraine Facility. 4 ноября Совет ЕС одобрил пятый транш — более 1,8 млрд евро. Без выполнения программы Украина этих средств не получила бы. Но именно сейчас есть шанс гуманизировать Закон «Об исполнительном производстве» и убрать его репрессивные нормы.