Проблема не только в Орбане: почему и как ЕС должен изменить подходы к процессу расширения

Політика розширення Європейського Союзу, що історично була стрижнем його стратегії післявоєнної інтеграції, нині постала перед глибокою кризою.

Це стало особливо помітно на прикладі України, де процес вступу блокується одностороннім угорським вето.

Що не лише ставить під загрозу українські реформи, а й підриває стратегічний вплив ЄС.

Ситуація, коли держави-члени використовують право вето у національних інтересах, часто не пов’язаних з критеріями заслуг або Копенгагенськими критеріями, руйнує принципи ЄС і послаблює його спроможність до колективних дій.

Щоб відновити цілісність політики та зміцнити геополітичну вагу, ЄС має здійснити комплексні реформи, зокрема перейти від одностайності до голосування кваліфікованою більшістю для більшості рішень у процесі розширення.

Такі реформи є необхідними не лише для майбутнього України, забезпечуючи їй чіткий інтеграційний шлях, а й для довгострокової стабільності та політичної ваги Європейського Союзу.

Політичні вето як системна загроза.

Останніми роками ухвалення рішень у Європейському Союзі дедалі частіше характеризується проблемним використанням права вето.

Вето Болгарії щодо Північної Македонії, вето Греції щодо Албанії чи постійні вето Угорщини щодо України – лише деякі, найбільш показові приклади цієї тенденції.

Ця практика, відома як білатералізація, становить фундаментальну загрозу як для України, так і для функціонування Союзу.

Вона відводить процес ухвалення рішень від колективних заслуг і спільних принципів до національних інтересів та політичного торгу, підриваючи єдність і довіру в ЄС.

Затримки та невизначеність, що виникають через це, послаблюють здатність ЄС демонструвати силу та узгодженість на міжнародній арені – особливо коли Україна відіграє ключову роль у регіональній стабільності та як бастіон проти зовнішніх загроз, зокрема російської агресії.

Наслідки такого підходу суттєві.

Підривається внутрішня цілісність ЄС, а довіра до всього процесу розширення ставиться під сумнів.

Щоб хоч якось вирішити цю проблему, ЄС вимушений вдаватися до безпрецедентних кроків, таких як ініціатива Frontloading (детальніше про це можна почитати у статті "План Б" та мовчанка Орбана).

Проте навіть такі кроки не здатні принципово вирішити існуючу проблему.

Виклик поглиблюється зміною аргументації Угорщини.

Раніше головним мотивом блокування був захист прав угорської меншини в Україн.

Тепер же Будапешт стверджує, що прийняття України "принесе війну до ЄС".

Відповідно, питання вже не у реформах України, а у стратегічному рішенні блокувати вступ незалежно від прогресу.

Це залишає дуже мало простору для компромісів.

Переважна думка полягає в тому, що дискусію з Угорщиною слід призупинити до завершення виборів у квітні, коли може зʼявитися нове "вікно можливостей".

Тому малоймовірно, що теперішні зусилля, особливо з боку України, принесуть практичні результати.

Водночас проблема Угорщини – не єдина: вона демонструє ширшу кризу всередині ЄС, спричинену негнучкістю системи ухвалення рішень.

Головна проблема має системний характер: нинішні правила ЄС вимагають одностайності практично на всіх етапах процесу вступу, хоча це не закріплено в Договорі про ЄС.

Така система вразлива до недобросовісних дій з боку окремих членів, перетворюючи вступ на основі заслуг в інструмент політичного блокування.

Реформа цих правил є критично необхідною.

Потрібен стратегічний зсув у підходах, який би обмежив використання принципу одностайності лише ключовими моментами, такими як остаточне рішення про вступ і, можливо, завершення переговорів та глав.

Також потрібно встановити чіткі правила щодо протидії недобросовісним вето – через санкції або механізми перегляду – щоб стримувати блокування виключно з національних мотивів.

Альтернатива, яка набирає підтримку.

У ЄС зростає підтримка переходу від одностайності до голосування кваліфікованою більшістю – це розглядається як необхідна умова для оптимізації процесу розширення.

Використання порогових значень – 55% держав-членів, що представляють щонайменше 65% населення, – пропонує практичне розв'язання проблеми односторонніх вето, які часто блокують важливий прогрес.

Йдеться не лише про розширення, а й про сфери зовнішньої, фіскальної політики тощо.

Серед більшості країн-членів існує хиткий консенсус, що така реформа необхідна до вступу нових країн.

Адже потім ухвалювати рішення за існуючої системи стане надзвичайно складно.

Багато посадовців ЄС стверджують, що перехід давно назрів і має розпочатися з високопріоритетних сфер, таких як зовнішня політика.

Зокрема, у своєму виступі "Про стан Союзу" президентка Єврокомісії Урсула фон дер Ляєн заявила: "Я вважаю, що ми маємо перейти до голосування кваліфікованою більшістю у певних сферах, наприклад у зовнішній політиці".

І додала:.

"Час звільнитися від кайданів одностайності".

У контексті переговорів щодо вступу України голосування кваліфікованою більшістю забезпечить низку переваг: запобігатиме блокуванню прогресу окремими державами, надасть процесу передбачуваності та ефективності.

Це вкрай важливо, враховуючи стратегічну роль України як політичного партнера та чинника стабільності.

Нинішній параліч, спричинений вето, і ключова роль України у трансформації європейського геополітичного ландшафту демонструють, що чинна система не відповідає потребам часу – особливо коли йдеться про швидкі та важливі рішення.

Побоювання, що голосування кваліфікованою більшістю може призвести до фрагментації чи ігнорування інтересів меншості, мають сенс, але їх потрібно зважувати на тлі ризику затяжної бездіяльності.

Параліч підриває здатність ЄС діяти глобально та затримує реформи у країнах-кандидатах.

Реформа переговорного процесу через запровадження голосування кваліфікованою більшістю для початкових етапів може забезпечити баланс між єдністю та ефективністю.

Технічно таку зміну впровадити нескладно й швидко, оскільки ЄС має переглянути лише переговорну рамку, а не договори.

Єдина згадка в Лісабонському договорі – стаття 49 – регулює остаточні рішення про вступ, але не встановлює вимог до проміжних етапів.

"Вікно можливостей" для змін.

Усвідомлюючи нагальну потребу в адаптації інституцій, останні дискусії – як-от німецько-словенська ініціатива, представлена у non-paper (неформальному документі) на початку 2024 року, – свідчать про зростання готовності до реформи.

За інформацією автора, до 20 держав-членів ЄС підтримують ідею переходу від одностайності до голосування кваліфікованою більшістю для неключових етапів – відкриття кластерів, визначення базових критеріїв.

Пілотне запровадження голосування кваліфікованою більшістю у переговорах з Україною, зокрема щодо відкриття кластерів, глав та ухвалення базових критеріїв, може стати доказом ефективності.

Президент Європейської ради Антоніу Кошта вже робив спроби порушити питання зміни переговорної рамки.

За даними деяких брюссельських посадовців, була спроба включити це до порядку денного неформального саміту ЄС у Копенгагені, але для цього рішення не знайшлося підтримки.

Угорщина та ще кілька неназваних країн виступили проти.

Ключове питання – як переконати всі країни-члени погодитися на перехід до голосування кваліфікованою більшістю на окремих етапах, адже це також потребує одностайності, включно з тими, хто блокує процес зараз.

Парадоксально, але ЄС потребує одностайності, щоб відійти від одностайності.

Аргумент, що перехід до голосування кваліфікованою більшістю зменшить можливість контролювати розширення з боку країн-членів, суттєво перебільшений.

По-перше, країни не втратять право вето – вони все ще зможуть блокувати закриття переговорів.

По-друге, усі держави ЄС мають пройти "подвійну одностайність": окрім рішення Ради, їхні національні парламенти повинні ратифікувати Договір про вступ.

Натомість принципово важливим є те, що внаслідок геополітичних змін такі реформи мають бути ухвалені протягом найближчих років.

"Вікно можливостей" існує саме зараз, коли всі ключові актори думають про зміцнення ЄС.

Натомість вже за декілька років політичний ландшафт може змінитися, створюючи нові перешкоди для розширення.

Автор: Лео Літра,.

старший аналітик Центру "Нова Європа", запрошений аналітик ECFR.

Аналітичну статтю підготовлено за підтримки Міжнародного фонду "Відродження".

Матеріал відображає позицію автора і не обов’язково збігається з позицією Міжнародного фонду "Відродження".