Энергетические вызовы и местные финансы: НДФЛ как инструмент выживания общин

Украина уже давно начала путь децентрализации – в этом году процессу исполняется 12 лет. Но реформа продолжается и сейчас, а общины по всей стране преодолевают как сложные последствия военного времени, так и вызовы масштабного дефицита финансов.

Реформа децентрализации – это прежде всего формирование эффективных местных общин, это территориальная организация власти с целью создания качественной жизненной среды для граждан. Процесс децентрализации продолжается в стране с 2014 года, когда была одобрена Концепция реформы местного самоуправления и территориальной организации власти в Украине, а также сформирована необходимая законодательная база – законы "О сотрудничестве территориальных общин", "О добровольном объединении территориальных общин" – и внесены изменения в Бюджетный и Налоговый кодексы с точки зрения финансовой децентрализации.

Разные должностные лица ежегодно рапортуют об успешности реформы децентрализации, и, уверен, она действительно дала стимулы для активного развития отдельных регионов. Однако беспрецедентные вызовы безопасности и законодательные изменения, связанные с ними, оставляют много проблемных вопросов за местными властями, в то время как бюджеты общин сужены из-за направления весомой части НДФЛ (налог на доходы физических лиц. – Ред.) в государственный бюджет.

В ситуации высокого уровня опасности для суверенитета государства из-за масштабной агрессии РФ общины оказались в довольно сложном положении, а реформа децентрализации, обещающая создание сильных и независимых территориальных объединений и четкое распределение полномочий в системе местного самоуправления, не всегда становится крепким фундаментом поддержки.

Налоговый вопрос: почему общинам не хватает средств

Вопрос финансирования общин остается одним из главных.

С одной стороны, по данным Министерства финансов, в 2025 году общий фонд местных бюджетов получил 514 млрд грн, а это на 63 млрд грн больше, чем в 2024-м. С другой, главным источником доходов остается НДФЛ (в 2025 году это 300,3 млрд грн), часть которого нужно перечислять в центральный бюджет. Полученные от налогообложения ресурсы позволяют местным властям финансировать первоочередные потребности общин. Конечно, важной составляющей их устойчивости являются и трансферты из государственного бюджета (в прошлом году перечислено 195,4 млрд грн в общий фонд местных бюджетов).

Что касается НДФЛ, то правительство одобрило Бюджетную декларацию на 2026–2028 годы (постановление № 774 от 27 июня 2025 года), где предусматривалось возвращение 4% НДФЛ в государственный бюджет. Далее продолжались горячие дискуссии, так как потеря 4% – болезненное для местных общин решение, уменьшающее доходную часть бюджетов и подрывающее финансовую устойчивость общин, работающих в сложных условиях – с учетом рисков, касающихся как безопасности, так и энергетических и экономических.

Однако, к счастью, в принятом в прошлом году проекте закона о государственный бюджет на 2026 год предусмотрели 64% НДФЛ в местные бюджеты. Хотя и добавили четкое условие: целевое направление 4% НДФЛ на проведение расчетов за энергоносители и на погашение задолженности по разнице в тарифах на энергоносители (при их наличии). Итак, хорошая новость для громад: местным бюджетам сохранили 64% НДФЛ, хотя и уточнили механизм использования средств в размере 4% НДФЛ.

По предварительным подсчетам, лишение местных общин 4% НДФЛ, что планировалось ранее, – это минус более 15 млрд грн в местные бюджеты. Сейчас эти средства можно будет направить на расходы за электрическую и тепловую энергию, водоснабжение, водоотвод, природный газ.

Однако риски для местных бюджетов до сих пор остаются высокими: война, разрушенная инфраструктура, перебои с электроснабжением в результате обстрелов энергетики обусловливают снижение бизнес-активности, перемещение предприятий в условно безопасные регионы продолжается, а большинство же громад продолжают выживать в сверхсложных условиях бюджетного дефицита.

Неравномерную ситуацию с поступлением средств в местные бюджеты подтверждает и статистика Минфина, где сообщили, что в прошлом году лучший прирост доходов общего фонда местных бюджетов зафиксирован в Киевской (+22,8%), Волынской (+22,2%) и Закарпатской областях (+21,0%), а меньше всего доходов получают прифронтовые регионы – громады в Донецкой, Запорожской, Херсонской и Луганской областях.

Конечно, есть субвенции из государственного бюджета для образования и медицины, и это мощный и незаменимый инструмент в сложные для громад времена. Однако они могут поступать с существенным опозданием, а инфляционный фактор влияет на эффективность соотношения такой бюджетной поддержки к реальным потребностям громады.

Уверен, что именно налоговые поступления местных бюджетов, в частности НДФЛ, – основа финансовой состоятельности и главный способ достичь экономической стабильности для местных громад. Именно эти средства направляем на медицину, образование, социальную защиту и поддержку ветеранов, развитие инфраструктуры. Самое главное – чтобы будущие пересмотры закона о государственном бюджете не влияли на действующие нормы по НДФЛ, а инициативы "отобрать у громад еще немного НДФЛ" (фактически вмешаться в бюджетоформирующий источник местных громад) не нашли реальной поддержки. Иначе речь будет идти уже не о "бюджете на выживание", а о "протянутой руке" громад в направлении государственного бюджета Украины. Децентрализация – это, напомню, и налоговая независимость местных бюджетов.

Децентрализация и развитие: вызовы и что будет с реформой

Реформа децентрализации должна продолжаться, несмотря на самые сложные и тяжелые вызовы, которые переживает страна в условиях борьбы с российской агрессией. Территориальное устройство изменилось, местные власти также получили новые полномочия.

Но на очереди следующие этапы, в частности и децентрализация государственного финансирования. Сейчас громады имеют заложенные в госбюджете 64% НДФЛ (напомню, 4% можно использовать только на оплату энергоносителей). Эта доля должна постепенно расти. Местные громады не должны бороться с правительством за свое право на эти средства, нужно лишь постепенно повышать планку в следующих проектах государственного бюджета.

Например, Всеукраинская ассоциация ОТГ предлагает на время военного положения закрепить норму 64% НДФЛ в местные бюджеты, а в течение шести месяцев после его завершения повысить до 75%. Кроме того, есть дельное предложение ассоциации зачислить в местные бюджеты часть "силового" НДФЛ.

Также в перспективе нужно реформировать систему НДФЛ – зачисление по месту жительства налогоплательщика. Ведь, согласно исследованиям, зачисление НДФЛ по месту жительства может повысить поступления в 90% громад и уменьшить количество дотационных муниципалитетов до 55%.

Крайне важно не допустить принятия законодательных инициатив, направленных на снижение доходов местных бюджетов без утверждения действенных компенсаторных механизмов таких потерь. У громад должны быть средства, чтобы финансировать собственные инфраструктурные программы, чтобы поддерживать образовательные и медицинские учреждения, чтобы планировать развитие.

Запланированная реформа администрирования местных налогов – это также важный вклад в самодостаточность и финансовую стабильность местных громад. Внедрение прозрачного механизма администрирования налогов будет способствовать увеличению поступлений в местные бюджеты, усилению экономической состоятельности громад и развитию их инвестиционной привлекательности.

Сейчас администрирование местных имущественных налогов – это задача налоговой, но в перспективе этим должны заниматься исключительно местные органы власти, ведь именно они больше всего заинтересованы в таких поступлениях и имеют более простую и прозрачную систему контроля.

Если налоговая где-то не отработала уплату имущественного налога, для самой налоговой это не катастрофично, а для местного бюджета, который не сможет отремонтировать школу или нужную гражданам амбулаторию, это уже существенная потеря. Эффективность администрирования местных налогов – весомая часть реформы децентрализации, которая должна положительно повлиять на поступления, а затем и на качество благоустройства в конкретной громаде.

Децентрализация – это не о деньгах, а о способности местной общины принимать важные решения в пользу всех ее жителей. Это о реализации права граждан на жизнь в стабильной, комфортной среде, которая ежедневно развивается и становится все лучше.

Это также тот путь, который проходили европейские страны, и именно этот путь нужно пройти и Украине, чтобы укрепить свой экономический потенциал, эффективно и быстро реализовать программы по восстановлению, чтобы в каждом регионе страны развивались инвестиционные проекты, а качество жизни жителей громад становилось все лучше, в то время как система управления в Украине была построена на прочной базе европейских стандартов.