Какие шансы Украины на вступление в ЕС и какие силы мешают европейскому будущему

Заявка Украины на вступление в ЕС стала завершением траектории, которая началась по меньшей мере в 2013 году, когда решение президента-беглеца Виктора Януковича не подписывать Соглашение об ассоциации с ЕС спровоцировало протесты Евромайдана.

Журналист итальянского издания OBCT Андреа Бращайко в статье для программы EU NEIGHBOURS East и ТСН.ua проанализировал, как работает вступление, какие требования должна выполнить Украина и что может стать препятствием для членства в ЕС.

Вступление не является произвольной политической наградой: его рамки определены договорами. Статья 49 Договора о Европейском Союзе позволяет любому европейскому государству, уважающему ценности Союза, подать заявку, после чего начинается длительный процесс, происходящий под руководством оценок Европейской комиссии и единогласных решений государств-членов. Основным ориентиром являются Копенгагенские критерии, определенные в 1993 году: стабильные демократические институты и верховенство права, включая уважение прав человека и прав меньшинств; функционирующая рыночная экономика; а также способность выполнять обязательства членства, то есть принять acquis ЕС (политическое и правовое наследие европейской интеграции) и выдерживать конкуренцию на внутреннем рынке.

Кто и как оценивает прогресс

Технически согласование касается 33 глав acquis ЕС. По нынешней методологии они объединены в шесть кластеров — «Основы», «Внутренний рынок», «Конкурентоспособность и инклюзивный рост», «Зеленая повестка дня и постоянная связь», «Ресурсы, сельское хозяйство и сплоченность» и «Внешние отношения». Ключевое политическое правило состоит в том, что кластер «Основы» открывается первым и закрывается последним, ведь именно он определяет темп и доверие ко всему процессу.

Когда 17 июня 2022 года Европейская комиссия рекомендовала предоставить Украине статус кандидата, она также определила семь первоочередных приоритетов: реформу Конституционного суда; продолжение судебной реформы; антикоррупционные меры, включая управление САП и НАБУ; правила борьбы с отмыванием средств; имплементацию «антиолигархического» закона в соответствии с рекомендациями Венецианской комиссии; гармонизацию законодательства об аудиовизуальных медиа; а также пересмотр законов о национальных меньшинствах. В своем отчете «Украина 2024» Комиссия проследила последовательность, приведшую к официальному открытию переговоров в июне 2024 года, отметив, что необходимые шаги были выполнены и реформы признаны удовлетворительными, что позволило утвердить переговорную рамку.

Проблема, однако, состоит в том, что acquis требует лет скрининга, открытия и закрытия кластеров и, прежде всего, единодушных решений на каждом этапе — от оценки прогресса до окончательной ратификации. Именно здесь возникают национальные вето. В последние месяцы самую последовательную оппозицию демонстрирует Венгрия Виктора Орбана, тогда как Словакия Роберта Фицо — еще одно правительство, близкое к позициям Кремля — связала свою поддержку с «строгим толкованием» условий вступления. Обе страны вместе с праворадикальными и популистскими партиями в разных государствах ЕС также предупреждают о якобы неподъемных расходах, связанных с влиянием Украины на бюджет ЕС.

По словам Романа Петрова, руководителя кафедры им. Жана Моне по праву ЕС в Национальном университете «Киево-Могилянская академия», это создало парадокс: кластеры «официально» не открыты, однако техническая работа продолжается неформально из-за так называемого «Львовского формата”, пока Киев ждет политического единодушия, чтобы превратить эти шаги в формальные этапы переговоров.

Это единодушие, однако, может не появиться в ближайшее время, несмотря на десятипунктный план, представленный Еврокомиссаром по расширению Мартой Кос и вице-премьер-министром Украины Тарасом Качкой с целью ускорить реформы и разблокировать кластеры.

«Пока у нас проблемы с несколькими странами, которые занимают откровенно антиукраинскую позицию — прежде всего с Венгрией и Словакией. Конечно, эти правительства могут измениться в будущем (венгерские выборы запланированы на апрель этого года, и партия Орбана отстает в опросах почти на десять пунктов — ред.), — говорит Петров. — Но волна правопопулистских правительств, настроенных против Украины, может вырасти даже в Западной Европе. Наиболее уязвимыми здесь являются Франция и Германия».

Сложности «ускоренного» вступления

В последние месяцы многие аналитики и политики призывали к более быстрому и более рациональному расширению не только для Киева, но и для других кандидатов на продвинутой стадии: Черногории, Молдовы и Албании — стран, гораздо меньших и менее геополитически значимых, чем Украина. Эти надежды возродила глава дипломатии Евросоюза Кая Каллас, которая в ноябре заявила, что новые вступления к 2030 году возможны.

Для Украины подобные сценарии снова появились на фоне медленных и непрозрачных мирных переговоров между Киевом и Москвой при посредничестве Соединенных Штатов Дональда Трампа. В частности, некоторые аналитики высказали идею, что Украина могла бы присоединиться к ЕС уже в 2027 году, имея такие гарантии безопасности, которых стремится президент Зеленский, в форме договоренности о membership-lite: формально внутри ЕС, но без полного набора прав, включая право вето. В недавней статье главная корреспондентка Politico по вопросам ЕС Зоя Шефталович наметила пять шагов, чтобы сделать вступление в 2027 году возможным.

«Я не думаю, что это реалистичная перспектива, — говорит Петров. — Сначала нужно определить сроки. Если речь идет о полноправном членстве, как это всегда было, то такие сроки нереалистичны. К 2027 году Украина этого не достигнет; переговоры даже не начались, потому что их блокируют Будапешт и Братислава. Если же говорить о других форматах, нужно помнить, что такого понятия, как „частичное членство“ без права голоса, не существует. Либо мы говорим о полном членстве, либо ни о чем другом, ведь других форматов просто не существует. Реформа договоров, частично из-за того, что нынешняя система устарела и до сих пор базируется на принципе единодушия, необходима, но ожидать ее быстро тоже нереалистично».

Президент Зеленский дипломатично заявил, что Украина, по крайней мере, попытается быть технически готовой к 2027 году, хотя канцлер Германии Фридрих Мерц уже исключил любой «облегченный» формат вступления для любого государства-кандидата, включая Украину. А позиция Германии и дальше имеет значительный вес в европейском балансе.

«Мы сталкиваемся с растущим напряжением между временем, необходимым для применения убедительного подхода, основанного на заслугах, и растущим давлением со стороны внешних актеров на наших кандидатов — давлением, направленным на повышение политической цены их продвижения на пути в ЕС, — сказала Кос в Таллине в начале февраля. «Наша модель расширения требует времени, стабильности и постепенных реформ. Но современная геополитическая среда нестабильна и часто принудительна», — добавила она. И предупредила, что любые рассматриваемые новые модели должны начинаться с той же базовой линии: «полноправное членство наступает только после полных реформ». Кос уже предостерегала от принятия новых «троянских коней» в Союз во избежание повторения венгерского сценария.

На что реально может рассчитывать Киев?

Пока идет война, вступление — сложный вопрос, говорит Петров, много писавший об этом. «Есть безопасные, экономические и правовые причины. И сами государства-члены к этому не готовы принять страну, которая находится в состоянии войны, и таким образом нести ответственность за ее территориальный суверенитет в соответствии с принципом солидарности ЕС. Финансовая и военная помощь — это одно; отправление контингентов и солдат — совсем другое. Поэтому вступление невозможно, пока идет война, даже если некоторые вспоминают кипрскую модель. Но Республика Кипр присоединилась к Союзу, когда боевые действия были заморожены уже десятилетиями, существовал мирный план и четкие границы», — напомнил он.

Впрочем, этот вопрос остается предметом дискуссий, а не окончательной позиции ЕС. Несмотря на серьезные политические, правовые и препятствия безопасности, вступление во время войны все чаще рассматривается в Брюсселе как беспрецедентный вызов, а не как полностью невозможный сценарий. За последний год подготовка к членству Украины продвигалась несколькими параллельными направлениями. Так называемый «львовский формат» позволил другим 26 государствам-членам вместе с Европейской комиссией ускорить процесс: Украина получила детальные контрольные показатели и технические критерии, обычно предоставляемые только во время официальных переговоров.

Работа уже ведется на очень детальном уровне: Комиссия разрабатывает промежуточные и финальные критерии по разным сферам — от судебной реформы до государственных закупок. В то же время во время своего недавнего визита в Киев по случаю четвертой годовщины полномасштабного вторжения президент Еврокомиссии Урсула фон дер Ляен заняла осторожную позицию, отказавшись поддержать стремление Украины вступить в ЕС до 2027 года и подчеркнув, что вступление не может быть привязано к четкому положению. графику.

Во время недавней Мюнхенской конференции по безопасности Каллас также заявила, что правительства стран ЕС не готовы назвать Украине конкретную дату членства, несмотря на соответствующую просьбу Зеленского. «Впереди еще много работы», — сказала она на дискуссии.

По словам Петрова, среди обсуждаемых сейчас кластеров наиболее согласованным со стандартами ЕС является кластер «Внешние отношения», который охватывает торговую политику и внешнюю, безопасность и оборонную политику. Здесь согласование в большинстве своем имеет политический и дипломатический характер и базируется на координации между Министерством иностранных дел и Брюсселем: «это преимущественно работа МИД — гармонизация нашей внешней политики с политикой ЕС».

В других разделах ситуация другая. В кластере «Внутренний рынок» законодательные реформы технически возможны, но могут столкнуться с «сопротивлением со стороны отдельных экономических секторов, особенно сельского хозяйства и пищевой промышленности», которые традиционно находятся под защитой государства. Самым узким местом остается кластер «Основы», охватывающий верховенство права и борьбу с коррупцией, где понадобятся постоянные реформы и ощутимые результаты: «коррупция никуда не исчезает, скандалы также, и эти сферы будут всегда находиться под пристальным вниманием ЕС». Скандал прошлым летом вокруг антикоррупционных органов НАБУ и САП, когда парламент проголосовал за подчинение их правительству, но Зеленский после массовых протестов отступил, показал, сколько вызовов ждет страну на пути к трансформации.

Многие реформы, добавляет Петров, сложно реализовать во время войны, особенно в сферах типа инфраструктурной интеграции и «зеленого» перехода, «требующих не только законов, но и инвестиций и административной способности».

Он также обращает внимание на два часто недооцененных политических фактора. Первый — эволюция отношений между США и ЕС: любые стратегические разногласия между Вашингтоном и Брюсселем неизбежно окажут влияние на Киев, который является союзником обоих. В этом контексте будущее НАТО остается неопределенным. Если альянс ослабнет или трансформируется, многие государства ЕС могут настаивать на создании общей европейской обороны, и в таком сценарии Украина с ее военным опытом и стратегическим весом станет очень желанным партнером.

Второй, часто недооцененный фактор — необходимость внутренней реформы самого ЕС. Нынешняя институциональная архитектура, основанная на Лиссабонской договоре, широко считается непригодной для масштабного расширения. Одновременное вступление Украины, Молдовы и стран Западных Балкан потребует глубоких изменений от ограничения принципа единодушия в отдельных сферах до укрепления общих политик, особенно в сфере обороны. Однако такие переговоры были бы сложными и политически болезненными для всех двадцати семи государств-членов.

В конце концов, Петров соглашается, что «расширение, прежде всего, является политическим процессом». Без единодушия государств-членов даже значительный прогресс реформ может оказаться недостаточным: «таковы правила». Каждый национальный парламент должен будет ратифицировать вступление.

Даже такая сильно проукраинская страна, как Нидерланды, пережила противоречивый референдум 2016 года по Соглашению об ассоциации между ЕС и Украиной, завершившемся победой евроскептиков, и она до сих пор занимает осторожную позицию. Что может произойти, если подобная ситуация повторится, например, как предлагал Орбан в Венгрии, или в других государствах? Эти факторы мало зависят от Киева и в значительной степени определяются внутренней политикой государств Евросоюза.

Для Украины остается только один путь: продолжать сложный путь реформ, демонстрируя реальные усилия и достижения, несмотря на трудности войны — и надеяться на более ясное политическое небо над Брюсселем и другими столицами ЕС.

Автор: Андреа Бращайко (Турин)

Вадим Буряковский / © Youtube/В гостях у Гордона Россияне потеряли ценный самолет и вертолет / Фото иллюстративное Владимир Зеленский / © Associated Press Сборная Аргентины / © Associated Press