Foreign Affairs: Формула Трампа "території за гарантії" для України приречена на провал

Адміністрація Трампа вибудувала мирний процес навколо простої угоди: Україна віддає залишки Донбасу, а натомість отримує гарантії безпеки від Заходу. Семюел Чарап з RAND та Дженніфер Кавана з Defense Priorities розбирають, чому ця формула не влаштовує жодну зі сторін. Росію не заспокоїть територія, якщо Україна залишиться озброєним союзником НАТО. Україну не захистять обіцянки країн, які не вступили у війну зараз. Автори пропонують альтернативу: комплексну угоду зі взаємними обмеженнями озброєнь, юридично зобов'язуючими зобов'язаннями та спільним столом переговорів для всіх ключових гравців.

Семюел Чарап - керівник програми з російської та євразійської політики, старший політолог корпорації RAND. Працював у відділі політичного планування Держдепартаменту США за адміністрації Обами.

Дженніфер Кавана - старший науковий співробітник та директор програми військового аналізу в Defense Priorities, ад'юнкт-професор Центру досліджень безпеки Джорджтаунського університету.

Американські переговори щодо припинення війни в Україні поставлені на паузу. Безпосередня причина - переключення адміністрації Трампа на Іран, але справа не лише в цьому. Насправді переговори застопорилися через глибшу проблему: те, як Сполучені Штати вибудували сам мирний процес.

Досі адміністрація Трампа будувала переговори навколо однієї базової угоди. Щоб припинити війну, Україна поступиться Росії додатковими територіями - а саме майже 20% Донбасу, які Київ поки контролює, - в обмін на гарантії безпеки від США та Європи. "Американці готові оформити гарантії на високому рівні, щойно Україна буде готова піти з Донбасу", - заявив президент України Володимир Зеленський у березневому інтерв'ю. Або, як це сформулював віце-президент Джей Ді Венс: "Росіяни хочуть певні території, більшу частину яких вже окупували, але не всі. Ось де суть переговорів. Українці хочуть гарантій безпеки, росіяни хочуть отримати частину території".

Прагнення адміністрації до переговорного врегулювання саме по собі правильне. Війна між Росією та Україною завдала колосальної шкоди - насамперед українцям, але також регіональній та міжнародній безпеці, глобальному економічному зростанню та військовим запасам США і союзників. Однак формула "території в обмін на гарантії безпеки" досі не спрацювала і навряд чи спрацює в майбутньому. Цей підхід перебільшує значення території для Росії та вагу західних гарантій для України. А головне - він не вирішує ключову проблему завершення будь-якої війни, те, що політологи називають проблемою достовірних зобов'язань: як переконати воюючу сторону в тому, що противник дійсно відданий миру.

Щоб подолати цю перешкоду, американським переговірникам потрібен інший підхід - більш всеосяжна угода, яка вирішує проблему достовірності зобов'язань. Підсумкова угода має дати Україні засоби для самооборони та стримування можливого майбутнього вторгнення, одночасно гарантуючи Росії, що Київ не стане плацдармом НАТО і домагатиметься відновлення територіальної цілісності виключно невійськовими засобами. Переговори слід розглядати не як обмін території на гарантії безпеки, а як фундамент стабільних - нехай і ворожих - відносин між Росією та Україною і, зрештою, між Росією та НАТО.

Навіть цей комплексний підхід може не спрацювати. Можливо, Кремль не задовольнить ніщо, крім повного підпорядкування України. Але угода, вибудувана навколо ключових інтересів безпеки сторін, хоча б дає реальний шанс подолати глибинні побоювання кожної держави та досягти стійкого миру.

Страхи та підозри

На перший погляд, рішення адміністрації Трампа будувати переговори навколо обміну території на гарантії безпеки виглядає розумним. Президент Росії Володимир Путін зажадав решту Донбасу як умову припинення вогню. Україна неодноразово заявляла, що повноцінні гарантії безпеки необхідні для будь-якого врегулювання. В теорії формула "територія за гарантії" - це прямий шлях до миру.

Але на практиці вона не працює. Щоб зрозуміти чому, варто подивитися на ситуацію очима Кремля. Територіальне питання, безумовно, стало для Москви важливішим за час війни - тисячі російських солдатів загинули, намагаючись захопити ділянки українського сходу. Але контроль над усім Донбасом - недостатня умова для миру. Перш ніж припинити бойові дії, Москва хоче зняти ширші побоювання, які її керівництво озвучує послідовно: що Україна перетвориться на передову базу НАТО або спробує повернути території силою. Повний контроль над Донбасом ці страхи не зніме. Він не обмежить майбутній військовий потенціал України, включаючи отримання сучасних західних систем озброєнь. Не завадить Києву вступити в західні альянси. Не запобіжить розміщенню сил НАТО на території України.

Більше того, гарантії безпеки, що обговорюються зараз, можуть призвести до розгортання натівських військ на українській території. За даними низки ЗМІ, гарантії, які Київ обговорює із західними партнерами, передбачають "коаліцію охочих" на чолі з Францією та Великою Британією, яка розмістить війська в Україні після припинення вогню, а також підтримку української армії мирного часу чисельністю у 800 тисяч осіб з боку Європи. Такий результат зрештою посилить відчуття незахищеності в Росії - незалежно від того, скільки території отримає Москва.

Обмін території на американські чи європейські гарантії безпеки навряд чи знизить і українські побоювання. Насамперед, втрата залишків Донбасу об'єктивно зробить Україну вразливішою для майбутніх атак. Країна роками укріплювала міські райони у вузькій смузі Донбасу, яку вона контролює, - військові аналітики тепер називають її "фортечним поясом". Ця смуга стала ключем до захисту переважно рівнинного степу на захід від неї. Хоча дії на відкритій місцевості створять для Росії власні труднощі, включаючи вразливість перед ударами дронів, здача залишків Донбасу все ж зробить решту країни більш відкритою та вразливою для захоплення.

Західні гарантії безпеки могли б компенсувати цю вразливість, якби дійсно забезпечували вступ НАТО в бій при повторній російській атаці. Але ні США, ні Європа не можуть дати таких переконливих гарантій. В українських чиновників немає підстав вірити, що ці країни вступлять у майбутню війну з Росією, якщо вони не воюють зараз. Якщо Київ прийме обговорювану формулу, він віддасть цінну оборонну територію і фактично нічого не отримає натомість.

Оборона замість торгу

Якщо американські чиновники хочуть зупинити довгу і кровопролитну війну між Росією та Україною, їм потрібно перестати прив'язувати процес до вузької формули "територія за гарантії". Натомість потрібен комплексний підхід, який дозволить і Москві, і Україні бути впевненими у своїй довгостроковій безпеці та намітить курс до менш ворожих і більш стійких відносин.

Для цього всі ключові сторони повинні сісти за один стіл. Досі переговори йшли за кількома розрізненими треками. Україна та США часто проводили двосторонні зустрічі в останні місяці, іноді за участю європейців. Європа та Україна проводили власні консультації. Американські переговірники зустрічалися з російськими представниками, включаючи самого Путіна, щонайменше десять разів. Але зустрічей за участю Росії, України та США було лише кілька, а з одночасною присутністю європейців - жодної. Це породжує хаос і працює проти результату: збільшує ризик непорозуміння і ускладнює пошук умов, прийнятних для всіх сторін. Вироблення компромісів вимагає тестування різних пропозицій та їх ітеративного доопрацювання - а це краще робити за спільним столом, а не в асинхронному режимі.

Зібравшись разом, Росія, Україна, США та Європа можуть почати шукати взаємні поступки, які зроблять мир досяжним і міцним. У рамках майбутньої угоди Україна могла б офіційно зобов'язатися не вступати до жодного військового альянсу, прийняти постійний статус неприєднання та самостійно встановити стелі чисельності збройних сил на рівнях, які не обмежують оборонні можливості, але лімітують наступальні. Такими зобов'язаннями Київ подав би переконливий сигнал: він має намір захищати військовим шляхом лише території, які контролює. Оскаржувати російську окупацію - але виключно мирними засобами.

Може здатися, що ці поступки залишать Україну беззахисною перед російською агресією, але побоювання невиправдані. Навіть якби Київ міг собі це дозволити, масова армія мирного часу не потрібна. Завдяки стратегії, заснованій на фортифікаціях, дронах, мінних полях та достатніх запасах засобів ППО і артилерійських боєприпасів, Україні вистачить армії помірного розміру, щоб зробити майбутнє вторгнення занадто витратним і руйнівним для Кремля. Київ збереже свободу розвивати оборонно-промислову базу та отримувати довгострокову західну військову допомогу в частині озброєнь для оборонної стратегії, включаючи високоточні боєприпаси малої дальності.

В обмін Москва повинна обмежити розгортання військ, ракет і важкого озброєння поблизу української території та на окупованих частинах України. Обидві сторони могли б зобов'язатися не розміщувати іноземні війська на своїй території. Для Росії такі умови можуть бути прийнятними: формально неприєднаний і оборонно озброєний Київ не становить тієї гострої загрози, яка вимагала б розміщення наступальних озброєнь поблизу лінії фронту. Для України обмеження на російські розгортання дали б упевненість, що Москва не готує нового вторгнення, або як мінімум забезпечили б Києву завчасне попередження про підготовку нападу.

США та Європа відіграли б важливу роль у тому, щоб і Москва, і Київ повірили у стійкість угоди, - надаючи обом сторонам гарантії, зумовлені дотриманням угоди. Для Росії США та низка інших членів НАТО могли б запропонувати формальне та юридично зобов'язуюче зобов'язання - можливо, у формі резолюції Ради Безпеки ООН, - що вони накладатимуть вето на розширення альянсу на схід за умови, що Росія не здійснить нового вторгнення в Україну. Ця обіцянка стала б і першим кроком до більш стабільних відносин між Росією та НАТО. Крім того, США та союзники могли б явним чином виключити далекобійні ракети американського та європейського виробництва і бойову авіацію - найгостріші подразники для Москви - з програм військової допомоги Україні в мирний час.

Для України США та європейські союзники могли б взяти юридично зобов'язуючі зобов'язання щодо надання військової допомоги - ППО, реактивної артилерії та інших високоточних боєприпасів малої дальності - за фіксованим графіком. Вони могли б також пообіцяти створити запаси цих і більш потужних озброєнь за межами України, щоб мати можливість швидко наростити поставки в разі відновлення агресії. Такі конкретні гарантії дали б Україні достовірні обіцянки, що її армія буде краще озброєна і готова до стримування нової війни, а західна допомога буде швидшою і масштабнішою - і менш схильною до політичної кон'юнктури, - ніж досі. Подібні гарантії залишили б Україну в куди кращому становищі, ніж розмиті обіцянки прямої військової підтримки, яким Київ не може довіряти, а Москва не прийме.

Вироблення такого багатостороннього пакета буде винятково важким і довгим, враховуючи найскладніші загрози, глибокі образи та десятиліття взаємних претензій. Немає гарантій, що США та партнери досягнуть успіху. Безліч інших гострих питань також доведеться вирішити до підсумкового врегулювання. Можливо, Путіну не потрібна жодна угода і він прийме лише повний контроль над Україною. Можливо, після чотирьох років жахливої війни росіяни та українці занадто не довіряють одне одному, щоб розглядати подібні компроміси. Але простого шляху - обміну території на гарантії - до припинення цієї війни не існує.