Foreign Affairs: Формула Трампа "территории за гарантии" для Украины обречена на провал

Администрация Трампа выстроила мирный процесс вокруг простой сделки: Украина отдает остатки Донбасса, а взамен получает гарантии безопасности от Запада. Сэмюэл Чарап из RAND и Дженнифер Кавана из Defense Priorities разбирают, почему эта формула не устраивает ни одну из сторон. Россию не успокоит территория, если Украина останется вооруженным союзником НАТО. Украину не защитят обещания стран, которые не вступили в войну сейчас. Авторы предлагают альтернативу: комплексное соглашение с взаимными ограничениями вооружений, юридически обязывающими обязательствами и общим столом переговоров для всех ключевых игроков.

Сэмюэл Чарап - руководитель программы по российской и евразийской политике, старший политолог корпорации RAND. Работал в отделе политического планирования Госдепартамента США при администрации Обамы.

Дженнифер Кавана - старший научный сотрудник и директор программы военного анализа в Defense Priorities, адъюнкт-профессор Центра исследований безопасности Джорджтаунского университета.

Американские переговоры о прекращении войны в Украине поставлены на паузу. Непосредственная причина - переключение администрации Трампа на Иран, но дело не только в этом. В действительности переговоры застопорились из-за более глубокой проблемы: того, как Соединенные Штаты выстроили сам мирный процесс.

До сих пор администрация Трампа строила переговоры вокруг одной базовой сделки. Чтобы прекратить войну, Украина уступит России дополнительные территории - а именно почти 20% Донбасса, которые Киев пока контролирует, - в обмен на гарантии безопасности от США и Европы. "Американцы готовы оформить гарантии на высоком уровне, как только Украина будет готова уйти из Донбасса", - заявил президент Украины Владимир Зеленский в мартовском интервью. Или, как это сформулировал вице-президент Джей Ди Вэнс: "Россияне хотят определенные территории, большую часть которых уже оккупировали, но не все. Вот где суть переговоров. Украинцы хотят гарантий безопасности, русские хотят получить часть территории".

Стремление администрации к переговорному урегулированию само по себе правильно. Война между Россией и Украиной нанесла колоссальный ущерб - прежде всего украинцам, но также региональной и международной безопасности, глобальному экономическому росту и военным запасам США и союзников. Однако формула "территории в обмен на гарантии безопасности" до сих пор не сработала и вряд ли сработает в будущем. Этот подход преувеличивает значение территории для России и вес западных гарантий для Украины. А главное - он не решает ключевую проблему завершения любой войны, то, что политологи называют проблемой достоверных обязательств: как убедить воюющую сторону в том, что противник действительно привержен миру.

Чтобы преодолеть это препятствие, американским переговорщикам нужен другой подход - более всеобъемлющее соглашение, которое решает проблему достоверности обязательств. Итоговая сделка должна дать Украине средства для самообороны и сдерживания возможного будущего вторжения, одновременно гарантируя России, что Киев не станет плацдармом НАТО и будет добиваться восстановления территориальной целостности исключительно невоенными средствами. Переговоры следует рассматривать не как обмен территории на гарантии безопасности, а как фундамент стабильных - пусть и враждебных - отношений между Россией и Украиной и, в конечном счете, между Россией и НАТО.

Даже этот комплексный подход может не сработать. Возможно, Кремль не удовлетворит ничто, кроме полного подчинения Украины. Но соглашение, выстроенное вокруг ключевых интересов безопасности сторон, хотя бы дает реальный шанс преодолеть глубинные опасения каждого государства и добиться устойчивого мира.

Страхи и подозрения

На первый взгляд, решение администрации Трампа строить переговоры вокруг обмена территории на гарантии безопасности выглядит разумным. Президент России Владимир Путин потребовал остальную часть Донбасса как условие прекращения огня. Украина неоднократно заявляла, что полноценные гарантии безопасности необходимы для любого урегулирования. В теории формула "территория за гарантии" - это прямой путь к миру.

Но на практике она не работает. Чтобы понять почему, стоит посмотреть на ситуацию глазами Кремля. Территориальный вопрос, безусловно, стал для Москвы важнее за время войны - тысячи российских солдат погибли, пытаясь захватить участки украинского востока. Но контроль над всем Донбассом - недостаточное условие для мира. Прежде чем прекратить боевые действия, Москва хочет снять более широкие опасения, которые ее руководство озвучивает последовательно: что Украина превратится в передовую базу НАТО или попытается вернуть территории силой. Полный контроль над Донбассом эти страхи не снимет. Он не ограничит будущий военный потенциал Украины, включая получение современных западных систем вооружений. Не помешает Киеву вступить в западные альянсы. Не предотвратит размещение сил НАТО на территории Украины.

Более того, обсуждаемые сейчас гарантии безопасности могут привести к развертыванию натовских войск на украинской территории. По данным ряда СМИ, гарантии, которые Киев обсуждает с западными партнерами, предполагают "коалицию желающих" во главе с Францией и Великобританией, которая разместит войска в Украине после прекращения огня, а также поддержку украинской армии мирного времени численностью в 800 тысяч человек со стороны Европы. Такой результат в конечном итоге усилит ощущение незащищенности в России - независимо от того, сколько территории получит Москва.

Обмен территории на американские или европейские гарантии безопасности вряд ли снизит и украинские опасения. Прежде всего, потеря остатков Донбасса объективно сделает Украину более уязвимой для будущих атак. Страна годами укрепляла городские районы в узкой полосе Донбасса, которую она контролирует, - военные аналитики теперь называют ее "крепостным поясом". Эта полоса стала ключом к защите преимущественно равнинной степи к западу от нее. Хотя действия на открытой местности создадут для России собственные трудности, включая уязвимость перед ударами дронов, сдача остатков Донбасса все же сделает остальную часть страны более открытой и уязвимой для захвата.

Западные гарантии безопасности могли бы компенсировать эту уязвимость, если бы действительно обеспечивали вступление НАТО в бой при повторной российской атаке. Но ни США, ни Европа не могут дать таких убедительных гарантий. У украинских чиновников нет оснований верить, что эти страны вступят в будущую войну с Россией, если они не воюют сейчас. Если Киев примет обсуждаемую формулу, он отдаст ценную оборонительную территорию и фактически ничего не получит взамен.

Оборона вместо торга

Если американские чиновники хотят остановить долгую и кровопролитную войну между Россией и Украиной, им нужно перестать привязывать процесс к узкой формуле "территория за гарантии". Вместо этого нужен комплексный подход, который позволит и Москве, и Украине быть уверенными в своей долгосрочной безопасности и наметит курс к менее враждебным и более устойчивым отношениям.

Для этого все ключевые стороны должны сесть за один стол. До сих пор переговоры шли по нескольким разрозненным трекам. Украина и США часто проводили двусторонние встречи в последние месяцы, иногда с участием европейцев. Европа и Украина проводили собственные консультации. Американские переговорщики встречались с российскими представителями, включая самого Путина, как минимум десять раз. Но встреч с участием России, Украины и США было лишь несколько, а с одновременным присутствием европейцев - ни одной. Это порождает хаос и работает против результата: увеличивает риск недопонимания и затрудняет поиск условий, приемлемых для всех сторон. Выработка компромиссов требует тестирования различных предложений и их итеративной доработки - а это лучше делать за общим столом, а не в асинхронном режиме.

Собравшись вместе, Россия, Украина, США и Европа могут начать искать взаимные уступки, которые сделают мир достижимым и прочным. В рамках будущего соглашения Украина могла бы официально обязаться не вступать ни в один военный альянс, принять постоянный статус неприсоединения и самостоятельно установить потолки численности вооруженных сил на уровнях, которые не ограничивают оборонительные возможности, но лимитируют наступательные. Такими обязательствами Киев подал бы убедительный сигнал: он намерен защищать военным путем только территории, которые контролирует. Оспаривать российскую оккупацию - но исключительно мирными средствами.

Может показаться, что эти уступки оставят Украину беззащитной перед российской агрессией, но опасения неоправданны. Даже если бы Киев мог себе это позволить, массовая армия мирного времени не нужна. Благодаря стратегии, основанной на фортификациях, дронах, минных полях и достаточных запасах средств ПВО и артиллерийских боеприпасов, Украине хватит армии умеренного размера, чтобы сделать будущее вторжение слишком затратным и разрушительным для Кремля. Киев сохранит свободу развивать оборонно-промышленную базу и получать долгосрочную западную военную помощь в части вооружений для оборонительной стратегии, включая высокоточные боеприпасы малой дальности.

В обмен Москва должна ограничить развертывание войск, ракет и тяжелого вооружения вблизи украинской территории и на оккупированных частях Украины. Обе стороны могли бы обязаться не размещать иностранные войска на своей территории. Для России такие условия могут быть приемлемы: формально неприсоединившийся и оборонительно вооруженный Киев не представляет той острой угрозы, которая требовала бы размещения наступательных вооружений вблизи линии фронта. Для Украины ограничения на российские развертывания дали бы уверенность, что Москва не готовит нового вторжения, или как минимум обеспечили бы Киеву заблаговременное предупреждение о подготовке нападения.

США и Европа сыграли бы важную роль в том, чтобы и Москва, и Киев поверили в устойчивость сделки, - предоставляя обеим сторонам гарантии, обусловленные соблюдением соглашения. Для России США и ряд других членов НАТО могли бы предложить формальное и юридически обязывающее обязательство - возможно, в форме резолюции Совета Безопасности ООН, - что они будут налагать вето на расширение альянса на восток при условии, что Россия не совершит нового вторжения в Украину. Это обещание стало бы и первым шагом к более стабильным отношениям между Россией и НАТО. Кроме того, США и союзники могли бы явным образом исключить дальнобойные ракеты американского и европейского производства и боевую авиацию - наиболее острые раздражители для Москвы - из программ военной помощи Украине в мирное время.

Для Украины США и европейские союзники могли бы взять юридически обязывающие обязательства по предоставлению военной помощи - ПВО, реактивной артиллерии и других высокоточных боеприпасов малой дальности - по фиксированному графику. Они могли бы также пообещать создать запасы этих и более мощных вооружений за пределами Украины, чтобы иметь возможность быстро нарастить поставки в случае возобновления агрессии. Такие конкретные гарантии дали бы Украине достоверные обещания, что ее армия будет лучше вооружена и готова к сдерживанию новой войны, а западная помощь будет быстрее и масштабнее - и менее подвержена политической конъюнктуре, - чем до сих пор. Подобные гарантии оставили бы Украину в куда лучшем положении, чем размытые обещания прямой военной поддержки, которым Киев не может доверять, а Москва не примет.

Выработка такого многостороннего пакета будет исключительно трудной и долгой, учитывая сложнейшие угрозы, глубокие обиды и десятилетия взаимных претензий. Нет гарантий, что США и партнеры добьются успеха. Множество других острых вопросов тоже предстоит решить до итогового урегулирования. Возможно, Путину не нужна никакая сделка и он примет только полный контроль над Украиной. Возможно, после четырех лет ужасающей войны русские и украинцы слишком не доверяют друг другу, чтобы рассматривать подобные компромиссы. Но простого пути - обмена территории на гарантии - к прекращению этой войны не существует.