Деньги есть — правил нет: как громады «воюют» в «серой зоне»

В Украине на пятом году полномасштабной войны фактически нет понятного «контракта безопасности» между государством и громадами. Местное самоуправление тратит миллиарды гривен на оборону, но делает это без четко обозначенных правил и полномочий. В то же время президент уже почти два года не подписывает закон, который должен был бы урегулировать эти полномочия. Украинские громады покупают дроны, технику, транспорт, перечисляют субвенции. В то же время балансируют между этой поддержкой и базовыми обязанностями: выплатой зарплат, обеспечением социальных услуг и функционированием критической инфраструктуры.

«Если Силы обороны не смогут нас защищать, то бюджеты на местные потребности уже никому не понадобятся», — замечает ветеран, рыцарь ордена Богдана Хмельницкого, глава правления общественной организации «Ліга інтернів» Николай Мельник.

Желание направить больше средств на оборону страны звучит эмоционально убедительно, но есть ли конкретика, какие именно строчки местных бюджетов для этого подходят? Попытаемся разобраться, как «воюют» деньги городов и сел, не оказываются ли громады в ситуации, когда они де-факто стали донором сектора безопасности, но де-юре не имеют на это четко обозначенных полномочий.

Фактически речь идет не только о бюджетах, а об эффективности обороны: насколько быстро и точно деньги доходят до военных и не теряется ли этот ресурс из-за управленческой неопределенности. И это вопрос уже не бухгалтерии, а скорости и эффективности обеспечения фронта.

Громады как финансовый тыл

По данным второй волны исследования расходов громад на мероприятия по обороне, проведенного аналитиками Центра развития инноваций, в 2025 году громады направили на оборону и безопасность больше 10% своих бюджетов, то есть свыше 14 млрд грн. Такие данные предоставили исследователям во время опроса 223 громады.

Приведенные цифры отображают исключительно данные, которыми громады делились, отвечая на запрос аналитиков. Ответы поступали преимущественно от меньших громад, которые демонстрировали тем самым свою открытость к коммуникации. В то же время от областных центров, больших городов ответы или не поступали, или же органы местного самоуправления отказывались предоставлять информацию, ссылаясь на правовой режим военного положения. Поэтому общие показатели по стране могут отличаться в сторону значительного увеличения.

Исследование Центра развития инноваций охватывало широкий спектр расходов на безопасность. Речь идет о финансировании программ территориальной обороны, переводах субвенций в государственный и областной бюджеты на потребности Сил обороны, восстановлении объектов, разрушенных ракетными ударами, обустройстве укрытий, а также помощи пострадавшим и внутренне перемещенным лицам.

Больше всего средств потрачено по программе содействия территориальной обороне. Сюда входит приобретение БпЛА, квадрокоптеров, FPV-дронов, РЭБ, компьютерного и навигационного оборудования, автотранспорта, бронежилетов, тепловизоров. Это 6,8 млрд грн, самый высокий с начала полномасштабного вторжения показатель. В виде субвенций в государственный и областной бюджеты для поддержки воинских частей громады вернули 3,2 млрд грн.

Значительные суммы по этой программе в 2025 году выделили 28 громад в Хмельницкой области (1,4 млрд грн), три громады в Винницкой области (1,3 млрд грн), 25 громад в Харьковской области (1,03 млрд грн).

Аналитики Центра развития инноваций, анализируя расходы громад, сознательно не ставили цель определять рейтинги тех, кто помогает больше. В то же время группирование данных по региональному принципу дает возможность оценить, в каких регионах громады больше открыты к коммуникации и могут четко указать, на какие программы направляют свои средства и с какими вызовами при этом сталкиваются.

Помощь в «серой зоне»

Несмотря на немалые цифры, приведенные в исследовании Центра развития инноваций, существенную часть своих бюджетов в поддержку Сил обороны громады направить все же не могут, ведь в первую очередь должны обеспечить защищенные статьи расходов, в частности зарплаты, коммунальные услуги, социальную защиту.

Это во время опроса Центра развития инноваций подчеркивает начальник финансового отдела Пивденной городской рады Харьковской области Виктория Музалевская: «Наша громада является дотационной, поэтому, к сожалению, не хватает средств, чтобы закрывать потребности военных максимально. У нас ограниченный финансовый ресурс, к тому же в этом году произошло повышение заработных плат социальным работникам и педагогам, у нас возможностей стало еще меньше».

Согласно действующему законодательству, у местного самоуправления есть только три инструмента поддержки Сил обороны: финансирование добровольческих формирований территориальных громад, перечисление субвенций в государственный и областной бюджеты и инвестирование в военные облигации. Прямая поддержка подразделений Вооруженных сил ограничена и часто зависит от формальных процедур и запросов.

Но ни один из существующих механизмов не дает громадам возможность быстро и в полном объеме реагировать на запросы воинских частей, например, по закупке индивидуальных систем РЭБ или другой техники. Вследствие этого, часть запросов военных закрывают с задержкой или не закрывают вообще — не из-за отсутствия средств, а из-за сложности процедур и правовых рисков.

В военных условиях такая задержка может означать потерю времени, которое на фронте измеряется не днями, а возможностями.

Хотя на практике громады включены в обеспечение военных. Так, на Винниччине помогать пытаются максимально.

«Громады поддерживают военных через субвенции и передачу оборудования по запросам подразделений. Мы постоянно координируемся с военными, чтобы оперативно закрывать их потребности», — делится начальник Винницкой ОВА Наталья Заболотная.

Активно поддерживают военных и на Хмельнитчине.

«Выделяем для каждой воинской части, которая обращается, минимум 500 тыс. грн. Для отдельных частей речь шла и о больших суммах, в зависимости от запроса и места дислокации военных. Не всегда удавалось сделать закупку в полном объеме из-за высокой стоимости. Но поддержку пытались оказывать всем воинским частям, где есть жители громады. Отказов не было», — говорит начальник финансового управления исполнительного комитета Нетишинской городской рады Хмельницкой области Валентина Кравчук.

Заместитель директора департамента финансов Черновицкой городской рады Елена Челпан добавляет: «Конечно, хотелось бы помогать максимально. Поддержку военным оказываем согласно существующим целевым программам. Речь идет о военных подразделениях, расположенных или сформированных на территории громады. Мы реагируем на все обращения или покупая необходимое военным оборудование, или же направляя субвенцию в государственный бюджет на потребности подразделений».

В желании помочь скрыт возможный риск. Прямые закупки для воинских частей могут трактоваться как нарушение бюджетного законодательства, а против местных руководителей открывают производство за «нецелевое использование средств». Случаи обвинений мэров в нецелевом использовании средств фиксировали активисты антикоррупционного движения «Чесно».

Почему возникла проблема

Правовая неопределенность — следствие процесса перераспределения полномочий между центром и громадами в условиях войны. С одной стороны, децентрализация дала громадам финансовую состоятельность и автономию. С другой — полномасштабная война объективно усилила роль центра, ведь оборона является сферой ответственности государства.

В 2023 году государство изъяло из местных бюджетов «военный» НДФЛ и пересмотрела систему межбюджетных трансфертов. Это изменило баланс ресурсов и влияния. Министерство обороны Украины закрывает стратегические потребности военных и не может быстро реагировать на отдельные вызовы, с которыми сталкиваются непосредственно в подразделениях бригад, поэтому запросы от них ложатся на столы руководителей громад. Передача средств через субвенции — это довольно длительный процесс, потому что деньги от громады до военного доходят только после проведения тендеров, поиска оборудования и окончания всех процедур закупки. Возникает ситуация, когда у громад есть ресурсы и политический запрос поддерживать военных, но у них нет полностью легализованных инструментов для этого.

18 июня 2024 года Верховная Рада приняла законопроект «О внесении изменений в Закон Украины «О местном самоуправлении в Украине» о расширении полномочий органов местного самоуправления в период действия военного положения» (№9559-д), который должен был, в частности, позволить громадам легально оказывать финансовую и материальную поддержку сектора безопасности и обороны.

Документ предусматривал, что сельские, поселковые и городские рады должны получить полномочия принимать решения о предоставлении финансовой и материальной поддержки сектора безопасности и обороны во время военного или чрезвычайного положения. Кроме того, им должны были передать право утверждать местные программы, направленные на материально-техническое обеспечение Вооруженных сил Украины.

Впрочем, документ до сих пор не вступил в силу: почти два года он остается без подписи президента.

«Идет второй год с тех пор, как закон № 9559-д, который мы проголосовали в парламенте, передан на подпись президенту. Цена такого неподписания и затягивания времени измеряется жизнями наших военных и квадратными километрами оккупированных земель. Закон № 9559-д — это об источнике средств на ведение войны в условиях дефицита бюджета. Источник, на который не повлияет ни Трамп, ни Стармер, ни Макрон, ни Путин, ни кто-либо другой. Это наши внутренние ресурсы. За 2024 и 2025 годы громады на свой страх и риск направили до 50 миллиардов гривен на Силы обороны в той или иной форме. Хотя закон о легализации таких «донатов» так и не вступил в силу, поскольку президент его не подписал. Миллиарды гривен готово предоставлять местное самоуправление, обеспечивая те запросы, которые не успевает закрывать государство. Миллиарды гривен могли бы работать на Победу, вместо того чтобы тратиться на лишнюю мостовую», —  замечает один из инициаторов закона №9559-д — народный депутат Роман Лозинский.

В то же время, как утверждают собеседники, такая затягивающая логика Банковой якобы объясняется желанием сохранить контроль над оборонными затратами и избежать хаотичных закупок, которые могут быть неэффективными или дублировать государственные программы. Впрочем, закон уже принят парламентом, и последствия его неподписания становятся все чувствительнее.

Наш партнер — общественная инициатива «Голка» — обратилась с запросом к президенту Украины с просьбой объяснить причины задержки подписания закона № 9559-д. На момент подготовки этого материала ответ на запрос не поступил, хотя все сроки уже прошли.

Пока законодательство не определяет четко полномочия местной власти по поддержке Вооруженных сил, затраты из местных бюджетов на оборонные закупки остаются в «серой зоне», и органы контроля могут расценивать их как нецелевое использование средств. А должностные лица рискуют административной или даже уголовной ответственностью.

Подписание должно было бы урегулировать механизмы, по которым громады получили бы больше полномочий для поддержки военных. В то же время зависание решения в воздухе свидетельствует как минимум об отсутствии политической определенности по поводу того, как именно государство видит роль местного самоуправления в поддержке Сил обороны.

Громады как самостоятельные субъекты местного самоуправления должны сохранять право принимать решения об использовании средств на местах, в частности, и в сфере поддержки обороны. Речь идет о возможности определять приоритеты финансирования военных без централизованного диктата. Вместе с тем такая автономия предусматривает и полную ответственность за принятые решения, а не формальное направление ресурсов в виде субвенций в государственный бюджет, как это работает сейчас.

Поэтому вопрос роли громад в финансировании обороны остается открытым. Или государство формирует четкие правила игры и определяет границы ответственности, или громады и дальше будут работать в «серой зоне» — с ресурсами, но без полномочий. В войне такая неопределенность стоит не только денег, но и времени, которое в войне часто означает жизнь.