Гроші є — правил немає: як громади «воюють» у «сірій зоні»

В Україні на п’ятому році повномасштабної війни фактично немає зрозумілого «безпекового контракту» між державою та громадами. Місцеве самоврядування витрачає мільярди гривень на оборону, але робить це без чітко визначених правил і повноважень. Тим часом президент уже майже два роки не підписує закону, який мав би врегулювати ці повноваження. Українські громади купують дрони, техніку, транспорт, перераховують субвенції. Водночас балансують між цією підтримкою та базовими обов’язками: виплатою зарплат, забезпеченням соціальних послуг і функціонуванням критичної інфраструктури.

«Якщо Сили оборони не зможуть нас захищати, то бюджети на місцеві потреби вже нікому не знадобляться», — зауважує ветеран, лицар ордену Богдана Хмельницького, голова правління громадської організації «Ліга інтернів» Микола Мельник.

Бажання спрямувати більше коштів на оборону країни звучить емоційно переконливо, однак чи є конкретика, які саме рядки місцевих бюджетів для цього підходять? Спробуймо розібратися, як «воюють» гроші міст і сіл, чи не опиняються громади в ситуації, коли вони де-факто стали донором сектору безпеки, але де-юре не мають на це чітко визначених повноважень.

Фактично йдеться не лише про бюджети, а про ефективність оборони: наскільки швидко й точно гроші доходять до військових і чи не втрачається цей ресурс через управлінську невизначеність. І це питання вже не бухгалтерії, а швидкості та ефективності забезпечення фронту.

Громади як фінансовий тил

За даними другої хвилі дослідження видатків громад на заходи з оборони, проведеного аналітиками Центру розвитку інновацій, 2025 року громади спрямували на оборону та безпеку більш як 10% своїх бюджетів, тобто понад 14 млрд грн. Такі дані надали дослідникам під час опитування 223 громади.

Наведені цифри відображають виключно дані, якими громади ділилися, відповідаючи на запит аналітиків. Відповіді надходили переважно від менших громад, які демонстрували тим самим свою відкритість до комунікації. Натомість від обласних центрів, великих міст відповідей або не надходило, або ж органи місцевого самоврядування відмовлялися надавати інформацію, посилаючись на правовий режим воєнного стану. Тому загальні показники по країні можуть відрізнятися у бік значного збільшення.

Дослідження Центру розвитку інновацій охоплювало широкий спектр безпекових витрат. Ідеться про фінансування програм територіальної оборони, перекази субвенцій до державного й обласних бюджетів на потреби Сил оборони, відновлення об’єктів, зруйнованих ракетними ударами, облаштування укриттів, а також допомогу постраждалим і внутрішньо переміщеним особам.

Найбільше коштів витрачено за програмою сприяння територіальній обороні. Сюди входить придбання БпЛА, квадрокоптерів, FPV-дронів, РЕБ, комп’ютерного та навігаційного обладнання, автотранспорту, бронежилетів, тепловізорів. Це 6,8 млрд грн, найвищий від початку повномасштабного вторгнення показник. У вигляді субвенцій до державного та обласного бюджетів для підтримки військових частин громади повернули 3,2 млрд грн.

Значні суми за цією програмою 2025 року виділили 28 громад у Хмельницькій області (1,4 млрд грн), три громади у Вінницькій області (1,3 млрд грн), 25 громад у Харківській області (1,03 млрд грн).

Аналітики Центру розвитку інновацій, аналізуючи видатки громад, свідомо не ставили собі за мету визначати рейтинги тих, хто допомагає більше. Натомість групування даних за регіональним принципом дає змогу оцінити, в яких регіонах громади відкритіші до комунікації і можуть чітко зазначати, на які програми спрямовують свої кошти і з якими викликами при цьому стикаються.

Допомога в «сірій зоні»

Попри немалі цифри, наведені в дослідженні Центру розвитку інновацій, істотну частину своїх бюджетів на підтримку Сил оборони громади спрямувати все ж не можуть, адже передусім мають забезпечити захищені статті видатків, зокрема зарплати, комунальні послуги, соціальний захист.

На цьому під час опитування Центру розвитку інновацій наголошує начальниця фінансового відділу Південної міської ради Харківської області Вікторія Музалевська: «Наша громада є дотаційною, тому, на жаль, бракує коштів, аби закривати потреби військових максимально. Маємо обмежений фінансовий ресурс, до того ж цьогоріч відбулося підвищення заробітних плат соціальним працівникам та педагогам, у нас можливостей стало ще менше».

Відповідно до чинного законодавства, місцеве самоврядування має лише три інструменти підтримки Сил оборони: фінансування добровольчих формувань територіальних громад, перерахування субвенцій до державного та обласного бюджетів та інвестування у військові облігації. Пряма підтримка підрозділів Збройних сил обмежена й часто залежить від формальних процедур і запитів.

Але жоден із наявних механізмів не дає громадам можливості швидко й у повному обсязі реагувати на запити військових частин, наприклад, щодо закупівлі індивідуальних систем РЕБ або іншої техніки. Як наслідок, частину запитів військових закривають із затримкою або не закривають узагалі — не через відсутність коштів, а через складність процедур і правові ризики.

У воєнних умовах така затримка може означати втрату часу, який на фронті вимірюється не днями, а можливостями.

Хоч на практиці громади включені у забезпечення військових. Так, на Вінниччині допомагати намагаються максимально.

«Громади підтримують військових через субвенції та передачу обладнання за запитами підрозділів. Ми постійно координуємося з військовими, щоб оперативно закривати їхні потреби», — ділиться начальниця Вінницької ОВА Наталя Заболотна.

Активно підтримують військових і на Хмельниччині.

«Виділяємо для кожної військової частини, яка звертається, мінімум 500 тис. грн. Для окремих частин ішлося й про більші суми, залежно від запиту та місця дислокації військових. Не завше вдавалося зробити закупівлю у повному обсязі через високу вартість. Але підтримку намагалися надавати всім військовим частинам, де є мешканці громади. Відмов не було», — каже начальниця фінансового управління виконавчого комітету Нетішинської міської ради Хмельницької області Валентина Кравчук.

Заступниця директора департаменту фінансів Чернівецької міської ради Олена Челпан додає: «Звісно, хотілося б допомагати максимально. Підтримку військовим надаємо відповідно до наявних цільових програм. Ідеться про військові підрозділи, розташовані або сформовані на території громади. Ми реагуємо на всі звернення або купуючи потрібне військовим обладнання, або ж спрямовуючи субвенцію в державний бюджет на потреби підрозділів».

У бажанні допомогти прихований можливий ризик. Прямі закупівлі для військових частин можуть трактуватись як порушення бюджетного законодавства, а проти місцевих керівників відкривають провадження за «нецільове використання коштів». Випадки звинувачень мерів щодо нецільового використання коштів фіксували активісти антикорупційного руху «Чесно».

Чому виникла проблема

Правова невизначеність є наслідком процесу перерозподілу повноважень між центром і громадами в умовах війни. З одного боку, децентралізація дала громадам фінансову спроможність і автономію. З іншого — повномасштабна війна об’єктивно посилила роль центру, адже оборона є сферою відповідальності держави.

2023 року держава вилучила з місцевих бюджетів «військовий» ПДФО та переглянула систему міжбюджетних трансфертів. Це змінило баланс ресурсів і впливу. Міністерство оборони України закриває стратегічні потреби військових і не може швидко реагувати на окремі виклики, з якими стикаються безпосередньо в підрозділах бригад, тож запити від них лягають на столи керівників громад. Передача коштів через субвенції — це доволі тривалий процес, бо гроші від громади до військового доходять лише після проведення тендерів, пошуку обладнання та завершення всіх процедур закупівлі. Виникає ситуація, коли громади мають ресурси та політичний запит підтримувати військових, але не мають повністю легалізованих інструментів для цього.

18 червня 2024 року Верховна Рада ухвалила законопроєкт «Про внесення змін до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» щодо розширення повноважень органів місцевого самоврядування у період дії воєнного стану» (№9559-д), який мав, зокрема, дозволити громадам легально надавати фінансову й матеріальну підтримку сектору безпеки і оборони.

Документ передбачав, що сільські, селищні та міські ради мають отримати повноваження ухвалювати рішення щодо надання фінансової та матеріальної підтримки сектору безпеки і оборони під час воєнного чи надзвичайного стану. Крім того, їм мали передати право затверджувати місцеві програми, спрямовані на матеріально-технічне забезпечення Збройних сил України.

Втім, документ досі не набрав чинності: майже два роки він залишається без підпису президента.

«Минає другий рік, відколи закон №9559-д, який ми проголосували в парламенті, передано на підпис президенту. Ціна такого непідписання й затягування часу вимірюється життями наших військових і квадратними кілометрами окупованих земель. Закон №9559-д — це про джерело коштів на ведення війни в умовах дефіциту бюджету. Джерело, на яке не вплине ні Трамп, ні Стармер, ні Макрон, ні Путін, ні будь-хто інший. Це наші внутрішні ресурси. За 2024 і 2025 роки громади на свій страх і ризик спрямували до 50 мільярдів гривень на Сили оборони в тій чи іншій формі. Хоча закон про легалізацію таких «донатів» так і не набрав чинності, оскільки президент його не підписав. Мільярди гривень готове надавати місцеве самоврядування, забезпечуючи ті запити, які не встигає закривати держава. Мільярди гривень могли б працювати на Перемогу, замість того щоб витрачатися на зайву бруківку», — зауважує один з ініціаторів закону №9559-д — народний депутат Роман Лозинський.

Водночас, як стверджують співрозмовники, така затягувальна логіка Банкової нібито пояснюється бажанням зберегти контроль над оборонними витратами й уникнути хаотичних закупівель, які можуть бути неефективними або дублювати державні програми. Втім, закон уже ухвалено парламентом, і наслідки його непідписання стають дедалі відчутнішими.

Наші партнери — громадська ініціатива «Голка» — звернулись із запитом до президента України з проханням пояснити причини затримки підписання закону №9559-д. На момент підготовки цього матеріалу відповіді на запит не надійшло, хоча всі терміни вже минули.

Поки законодавство не визначає чітко повноважень місцевої влади щодо підтримки Збройних сил, витрати з місцевих бюджетів на оборонні закупівлі залишаються у «сірій зоні», й органи контролю можуть розцінювати їх як нецільове використання коштів. А посадові особи ризикують адміністративною або навіть кримінальною відповідальністю.

Підписання мало б урегулювати механізми, за якими громади отримали б більше повноважень для підтримки військових. Натомість зависання рішення в повітрі свідчить щонайменше про відсутність політичної визначеності стосовно того, як саме держава бачить роль місцевого самоврядування в підтримці Сил оборони.

Громади як самостійні суб’єкти місцевого самоврядування мають зберігати право ухвалювати рішення щодо використання коштів на місцях, зокрема й у сфері підтримки оборони. Йдеться про можливість визначати пріоритети фінансування військових без централізованого диктату. Водночас така автономія передбачає й повну відповідальність за ухвалені рішення, а не формальне спрямування ресурсів у вигляді субвенцій до державного бюджету, як це працює зараз.

Тож питання ролі громад у фінансуванні оборони залишається відкритим. Або держава формує чіткі правила гри й визначає межі відповідальності, або громади й далі працюватимуть у «сірій зоні» — з ресурсами, але без повноважень. У війні така невизначеність коштує не лише грошей, а й часу, який у війні часто означає життя.