После трагедии в Киеве: почему система безопасности не успевает за угрозами

18 апреля в Голосеевском районе Киева прозвучали выстрелы. Семь человек погибли, не менее 14 — были ранены. Двум полицейским сообщили о подозрении в том, что они сбежали с места происшествия, покинув гражданских в опасности. Этот теракт в очередной раз поднял волну дискуссий о реформе Национальной полиции и ее эффективности, как и прошлые события во Врадиевке, Кривом Озере, Княжичах, Переяславе, Кагарлыке… Каждый из этих инцидентов сопровождался волной возмущения и обещаниями перемен. Но ни один так и не стал точкой системного перелома.

О том, что именно должно измениться в подготовке полиции и системе безопасности, ZN.UA уже писало раньше. Но дело не только в рецептах. Ключевой вопрос — способна ли сама система реализовать эти изменения.

После случившегося министр внутренних дел Игорь Клименко поручил главе Нацполиции Ивану Выгивскому провести служебное расследование действий полицейских и предоставить всю информацию в Государственное бюро расследований (ГБР). Также была отстранена от должностей целая вертикаль руководства патрульной полиции Киева. Кроме того, министр Клименко отметил, что протоколы реагирования и подготовка сотрудников правоохранительных органов должны быть пересмотрены с учетом риска применения гражданами оружия и боеприпасов.

Это будет предполагать и изменения в системе подготовки патрульных. Игорь Клименко снова поддержал идею закона о гражданском оружии с обязательным обучением и четкой классификацией различных его видов, над которой и так идет работа в последние годы в рамках евроинтеграции. 27 апреля комитет ВРУ по вопросам правоохранительной деятельности создал рабочую группу по этому направлению, несмотря на уже существующую в МВД, которая уже несколько лет работает над данными вопросами. Важно и то, что Украина пообещала Европейской комиссии в Дорожной карте по верховенству права, что в декабре 2026 года упомянутый законопроект наконец будет принят.

Между тем соцсети и СМИ наперегонки ищут, кто и каким образом должен нести ответственность: «Клименко в отставку», «полицейских за решетку», «всех переаттестовать», «всех на фронт» и т.д. Однако в условиях полномасштабной войны, когда внутренняя безопасность напрямую зависит от полиции, такие рецепты поверхностны и не способствуют реальным переменам. Принять меры — как кадровые, так и институциональные — конечно же, необходимо.

Но проблема не только в отдельных ошибках или кадровых решениях. Вопрос в том, как устроена сама система. Чтобы это понять, необходимо посмотреть, как выстраивалась реформа полиции и где она дала сбой.

Процесс ради процесса: кратко о реформе полиции

Трансформация постсоветской милиции в украинскую полицию после Революции Достоинства состоялась. Однако успех патрульной полиции, ставшей «витриной» всей реформы, тогда выдали за реформу как таковую. В 2015 году ее сотрудников набирали с нуля по конкурсу, и это звено общественной безопасности действительно отличалось от всех остальных. Других милиционеров в 2015–2016 годах аттестовали, а после увольнения «грузинской команды» провели в 2017 году консультативный конкурс на второго главу Нацполиции. На этом масштабные шаги по реформированию завершились.

С самого начала у полиции не было четкого плана развития, а изменения внедрялись точечно и напоминали скорее ситуативное тушение пожаров, нежели систему, объединенную общими целями. Трансформация в большей степени касалась полиции общественной безопасности, чем уголовного блока. В то же время нерешенными остались системные проблемы, касавшиеся пыток, незаконных задержаний, произвола или, напротив, беспомощности, неспособности защитить от преступления, эффективно его расследовать. По официальным данным, 7,7% бывших милиционеров были уволены, но половина из них восстановилась через суд и получила денежные компенсации. «Моя новая полиция» на самом деле в основном состояла из бывших милиционеров, принесших с собой институциональную память и неформальные практики работы, заложницей которых Нацполиция остается и по сей день.

Это не просто институциональная проблема, это новая украинская реальность полномасштабной войны. Рост социального неравенства, вызовы демобилизации, посттравматические расстройства, слабая ветеранская политика — все это неизбежно влияет на уровень насильственной преступности. Наука криминология и опыт других стран показывают: после окончания войны эта тенденция только усиливается. И именно к такой реальности система оказалась не готова.

Несмотря на декларируемое стремление «деполитизировать» полицию, то есть уменьшить влияние министра на ее оперативное управление, Нацполиция так и осталась зависимой от МВД в не характерных для министерства вопросах. На данный же момент должность главы Нацполиции — это полностью решение министра внутренних дел, а на отсутствие конкурса как на проблему указывает Еврокомиссия. Поэтому должность, которую сейчас занимает Иван Выгивский, до сих пор контролирует глава МВД. Более того, назначение всех руководителей территориальных органов и их заместителей также согласовывает министр.

Хотя министр внутренних дел должен был бы отвечать только за формирование государственной политики, участвовать в заседаниях Кабинета министров, представлять бюджетные и нормотворческие вопросы, а глава Нацполиции — руководить непосредственно полицией. На практике же все министры одновременно занимались и политикой, и операционной деятельностью в полиции. Министр — политический выдвиженец, которого назначают народные депутаты. А операционную деятельность полиции необходимо оградить от влияния политики.

Во время полномасштабной войны полиция продолжает избегать острых тем социальной несправедливости. Например, таких, как обеспечение правопорядка в ходе мобилизационных мероприятий. Министр Клименко прямо выступил против того, чтобы поручать такие задачи полицейским, которые имеют право законно применять принуждение. Милиция сводит к минимуму свое участие в этом процессе, чтобы не провоцировать политический кризис и новую волну требований наказать саму полицию. В итоге весь репутационный негатив достается ТЦК.

Интересно, что даже в условиях полномасштабной войны полиция сохраняет значительную общественную поддержку: социология показывает, что доверие к полиции находится в пределах 48% (Центр Разумкова, Rating Group). Значительное одобрение вызывает и непосредственное участие почти 10% полицейских (по данным МВД) в боевых действиях на фронте (подразделение «Лють», стрелковые подразделения и т.д.), а также работа как на прифронтовых территориях, так и в тылу, связанная с ежедневным риском для жизни.

Согласно закону о Нацполиции 2015 года, основной показатель эффективности полиции — доверие граждан к ней. Во исполнение этой нормы в 2018 году было принято постановление Кабмина, предусматривавшее, что государство будет объявлять тендер на такие измерения. До 2022 года независимые социологические службы проводили соответствующие исследования, но с введением военного положения тендеры были приостановлены. В то время также шла речь о 40+ процентах доверия. Но проблема в том, что из года в год разные социологические службы могут применять разные методологии, поэтому невозможно сравнить результаты по одним и тем же критериям. Постановление от 2018 года было отменено в марте 2026-го. При этом было утверждено новое, согласно которому нужно проводить такие опросы обо всех органах уголовной юстиции. Проблема с использованием социологами разных методологий осталась.

Реформа системы правоохранительных органов формально продолжается, в частности, в рамках евроинтеграционных обязательств Украины. Глава 24 aquis ЕС «Правосудие, свобода и безопасность» прямо требует усилить институциональную способность органов по борьбе с преступностью, в первую очередь организованной.

В свете этого Нацполиция сейчас планирует перейти от борьбы с единичными явлениями к борьбе с системными случаями, организованной преступностью. Речь идет о развитии аналитического потенциала, включении полиции в систему уголовной политики, внедрении Европейской системы оценки угроз организованной преступности (SOCTA), в частности в сфере кибербезопасности (IOCTA), и т.д. Часть евроинтеграционных мер нашла отражение в первой Стратегии развития Национальной полиции на 2026–2030 годы. Их реализация должна завершить реформу уголовного блока. Сейчас Украина находится в той точке, где реформа наконец-то может охватить то, что не удалось сделать в 2015–2019 годах, а при жесткой оценке Еврокомиссии появляется шанс на качественные изменения.

Коллективная ответственность и кадровый кризис

Некорректно считать, что любые резонансные инциденты при участии полицейских должны автоматически приводить к отставке руководства. Это может работать в устоявшихся демократиях, которые обладают ресурсами и могут осуществлять широкие представительские полномочия, например, в Швейцарии. Но не в стране, находящейся в состоянии полномасштабной войны.

По результатам теракта 18 апреля в Киеве ответственность за подчиненных должно было бы понести руководство патрульной полиции и Нацполиции в целом. Но если сейчас уволят Ивана Выгивского, то новый глава Нацполиции будет таким же руководителем просто потому, что это будет кандидатура министра внутренних дел, продолжение его личности, поскольку полиция не деполитизирована. То есть изменение фамилии не означает изменение курса органа. И это напрямую влияет на способность системы быстро и эффективно реагировать на кризисные ситуации.

Методы коллективной ответственности — это логика политическая, а не профессиональная. Политическая расправа не является признаком европейской полиции, которую мы хотим иметь у себя. Поэтому гораздо важнее, какие системные шаги предприняты для предотвращения подобной трагедии в будущем.

При этом желающих руководить полицией на любом уровне мало — если таковые вообще есть. Профессиональные кадры явно не привлекают низкие зарплаты, постоянный риск быть уволенными не по результатам аудита или оценки эффективности, а просто в рамках «коллективной ответственности за подчиненных» и т.д.

Масштаб проблемы подтверждает и руководство самой Нацполиции. По словам его главы, некомплект в патрульной полиции составляет около 25%, а в Киеве — еще больше. В таких условиях сотрудников вынуждены постоянно привлекать для подкрепления, даже если у них нет достаточного опыта работы в реагировании. Как признал Иван Выгивский, одна из полицейских, оказавшихся в центре событий 18 апреля, не работала системно в таких нарядах.

На все это накладывается и проблема с кадрами, актуальная не только для полиции, но и для всей госслужбы. В Еврокомиссии подчеркивают необходимость меритократического продвижения по службе — должны быть конкурсы на руководящие должности, в том числе на должность главы полиции. В настоящее время такие правила введены для отбора всех руководителей правоохранительных органов, кроме главы Нацполиции. Отмена этого исключения позволит частично снизить зависимость Нацполиции от министра внутренних дел.

С конкурсом на руководящие должности в полицию сложнее, ведь их там тысячи, и физически организовать его практически невозможно, поскольку в таком случае необходимо создать множество комиссий. Логично было бы применять конкурсную процедуру не ко всем, а только к высшим руководящим должностям и отдельным должностям среднего звена. В то же время МВД согласно на конкурс только в случае, если должности, на которые он распространяется, определяются в подзаконном акте решением министра. Но это создает риск того, что министр ограничит конкурсный отбор несколькими неважными должностями. Наиболее сбалансированным может быть подход, при котором конкурсная процедура касается в первую очередь высших руководящих должностей, а именно тех управленцев, решения которых оказывают системное влияние на работу полиции в целом.

Так что не стоит рассчитывать на быстрое решение кадровых проблем, в частности, если речь идет о конкурсных процедурах. Реакцией на последствия теракта должно стать усиление внутренних механизмов контроля: непредвзятых внутренних расследований, установления оснований для дисциплинарной ответственности руководителей за ненадлежащую организацию работы подчиненных.

Офис (не)простых решений: что дальше?

Проблемы в полиции, которые подсветил теракт в Голосеевском районе столицы, вряд ли можно решить, приняв несколько ситуативных кадровых и политических решений. Вместо этого необходимо укрепить институциональную состоятельность органа. Это предполагает: деполитизацию системы управления, эффективный внутренний контроль, обновленные протоколы реагирования, профессиональную подготовку и т.д. Совокупность этих изменений сможет обеспечить баланс между правами граждан, их безопасностью и эффективностью правоохранительных органов во время войны.

1. Уголовная ответственность индивидуальна. «Сбежавшие полицейские» — уголовное производство по части 3 статьи 367 Уголовного кодекса Украины, в рамках которого Государственное бюро расследований, изучив протоколы и процедуры, даст оценку наличию состава преступления, а прокуратура передаст дело в суд.
2. Ответственность руководства. В рамках служебного расследования должен быть рассмотрен вопрос о наличии оснований для дисциплинарной ответственности руководства полиции — патрульной полиции Киева, руководителя Национальной полиции и других лиц, организовавших операцию по противодействию теракту.
3. Протоколы реагирования. Необходимо усовершенствовать протоколы на террористические акты с захватом заложников. Да, КОРД выполнил свою работу, но качественная работа переговорщиков и спецподразделений, их взаимодействие с патрульными, которые первыми прибывают на место происшествия, может помочь уменьшить количество жертв до ликвидации террориста.
4. Тактико-техническая подготовка. Навыки применения физической силы, спецсредств и огнестрельного оружия нужно отрабатывать постоянно. Количество часов на это необходимо увеличить, в частности, на занятия по практической стрельбе, то есть по ведению огня в необычных и экстремальных условиях. Мало просто иметь оружие, нужно еще и владеть им — быть готовым использовать на законных критически необходимых основаниях.

Отдельно стоит выделить критическую проблему — готовность полицейских к применению оружия.

5. Психологическая подготовка полицейских. Именно ее отсутствие мы и увидели 18 апреля: полицейские сбежали не только из-за индивидуальных факторов, но и из-за системной неготовности действовать в ситуации, когда применение оружия неизбежно влечет за собой расследование. Применение оружия в нашей правовой системе априори является проблемой, кто-то должен понести за это наказание. Это имеет огромный психологический сдерживающий эффект, который мы увидели в действии. С каждым годом лозунг «лучше не использовать, чтобы что-нибудь не вышло» в обществе в состоянии войны приводит к разрушению безопасности и правопорядка. Сейчас по каждому факту применения оружия проводится служебное расследование, но такие расследования не всегда объективны. Судебная практика по законному применению оружия слаба по сравнению с самообороной гражданских лиц.
6. Совершенствование системы разрешений. Необходимо, наконец, принять закон с четкими правилами об оружии у гражданского населения (либо законопроект №5708, либо его редакцию, доработанную упомянутой рабочей/рабочими группами). Необходимо упорядочить систему разрешений — лучше контролировать регистрацию/перерегистрацию оружия, оценку психического состояния лица, которому выдается разрешение, обучение владельцев оружия, отстрел нарезного оружия и т.д.

Министр Клименко уже анонсировал некоторые пункты из вышеперечисленных. Но решающими станут не политические заявления после резонансной трагедии, а способность правоохранительной системы реализовать эти изменения на практике. Поэтому ключевой вопрос: а есть ли эта институциональная состоятельность? И пока деполитизация полиции остается декларацией, а не нормой, рамки реформы определяются не войной, а самой системой.