Антикоррупционная стратегия и попытка реванша строительного лобби

В офисе президента и далее лоббируют возврат к модели градостроительной реформы, которую в 2022 году не подписал глава государства после масштабной критики известного законопроекта №5655. Правительство Свириденко недавно приняло постановление, которое фактически позволяет застройщикам самостоятельно выбирать себе контролера. Антикоррупционная стратегия на 2026–2030 годы еще не утверждена, но борьба за правила восстановления продолжается после короткого затишья.

Для большинства громад этот вопрос будет выглядеть очень конкретно: будут ли новые жилые районы обеспечены школами и больницами, будет ли работать контроль над застройкой, и не придется ли жить в хаотично застроенных микрорайонах без инфраструктуры. Ответы на эти вызовы в значительной степени закладываются в правилах, которые сейчас формируются в Антикоррупционной стратегии.

Вокруг раздела о строительстве возникли вопросы о влиянии девелоперского лобби, дерегуляции под видом реформ и попытках ослабить механизмы контроля. Часть самых рискованных положений на этом этапе удалось изменить, но сам конфликт никуда не исчез и, очевидно, станет предметом противостояния в парламенте.

Почему строительная сфера стала критической для восстановления

Антикоррупционная стратегия на 2026–2030 годы — стратегический документ, который будет определять подходы государства к антикоррупционной политике в ближайшие пять лет. Как подчеркнул вице-премьер-министр Украины по вопросам европейской и евроатлантической интеграции Тарас Качка, ее принятие является одним из ключевых приоритетов правительства на 2026 год. И не удивительно, ведь принятие Антикорстратегии является одним из требований западных партнеров для получения финансирования.

Подготовленный НАПК проект — основательный документ на более 100 страниц, который разрабатывался почти два года и охватывает антикоррупционные реформы как общего характера, так и в 17 приоритетных сферах. Мы остановимся только на разделе «Строительство и инфраструктура», к разработке которого на последнем этапе приобщилась ОИ «Голка».

Но речь идет не только о регулировании значительной части экономики, но и об источниках финансирования восстановления. Репараций от РФ можно ждать годами, поэтому основной расчет делается на международную помощь и частные иностранные инвестиции. Вместе с тем как коррупция, так и засилие незаконного строительства создают сразу несколько рисков: дискредитируют использование международных средств, бьют по репутации Украины и делают иностранных инвесторов неконкурентоспособными.

Почему строительство — особая зона коррупционного риска

Цель градостроительного законодательства — не только регулирование застройки, но и создание полноценной жизненной среды с соблюдением требований устойчивого развития, экологического и памятникоохранного законодательства. Поэтому проблема в данной сфере не сводится только к коррупции — не менее опасно и само строительство с нарушением законодательства.

Коррупционные правонарушения в сфере градостроительства условно можно разделить на два основных типа: во-первых, требование неправомерной выгоды за надлежащее исполнение служебных обязанностей; во-вторых, получение неправомерной выгоды за принятие решений в интересах застройщика с нарушением требований законодательства. Второй тип коррупции значительно опаснее, ведь, кроме негативного влияния на экономику, он приводит к хаотичной застройке, создает возможности для разворовывания или нецелевого использования публичных средств, а также может представлять угрозу для жизни людей, экологии и культурного наследия.

Градостроительство — это многоуровневый процесс, где одну и ту же незаконную застройку можно легализовать через коррупционные решения на разных этапах: во время разработки градостроительной документации, выдачи градостроительных условий и ограничений, проектирования, получения разрешений на строительство или осуществления контроля и введения объекта в эксплуатацию. Именно поэтому точечные изменения на отдельных этапах редко дают результат — чаще всего это только меняет место возникновения коррупционных схем, а иногда даже увеличивает коррупционные риски.

Дерегуляция, приватизация контроля и цифровые иллюзии

Важно учитывать, что дерегуляция через передачу части полномочий от органов власти к частным субъектам не обязательно приводит к уменьшению коррупции. При определенных обстоятельствах она может даже содействовать ее увеличению.

В условиях полной цифровизации строительной сферы, когда все процессы базируются на работе Единой государственной электронной системы в сфере строительства (ЕГЭССС), архитекторы, инженеры-проектировщики, эксперты и другие участники процесса фактически выполняют часть публичных функций. Соответственно их незаконные действия в интересах третьих лиц также могут быть проявлением коррупции. Вместе с тем уровень антикоррупционного контроля над такими лицами значительно ниже, чем над должностными лицами органов власти. Поэтому передача части контрольных и разрешительных функций частным субъектам далеко не всегда означает уменьшение коррупционных рисков.

Ошибочно считать, что любая цифровизация или автоматизация в сфере градостроительства автоматически является антикоррупционным мероприятием. ЕГЭССС подавали как систему, которая обеспечит открытость процессов в строительстве и фактически сведет коррупцию к нулю. Но за более чем пять лет ее функционал так и не был согласован с требованиями законодательства.

Если технологически невозможно обеспечить надлежащий уровень автоматизации, лучше вообще за нее не браться. В ситуации, когда автоматизация разрешительных процессов де-юре существует, а де-факто — нет, система перестает выявлять нарушения. Документы на строительство с нарушениями выдают беспрепятственно, а ответственных за это фактически нет. Как следствие, государство постепенно теряет не только контроль над процессами в строительстве, но и способность полноценно фиксировать сами нарушения.

Почему государство фактически не видит нарушений

Не следует возлагать всю ответственность за недостатки первой редакции проекта Антикоррупционной стратегии исключительно на НАПК. Агентство как орган власти вынуждено опираться на официальную статистику. А она в сфере градостроительства в последние годы фактически потеряла связь с реальностью.

На протяжении последних четырех лет плановые проверки в сфере градостроительства полностью запрещены Кабмином, а внеплановые разрешено проводить только в исключительных случаях и только на основании приказа Минразвития. Нет проверок — официально нет и нарушений.

Как следствие, отдельные официальные показатели могут даже создавать иллюзию благополучия. Например, как можно говорить о масштабной коррупции во время выдачи градостроительных условий и ограничений (ГУО), если за год выдают более 4 тысяч ГУО, а официально фиксируют только единичные нарушения? Аналогичная ситуация и с незаконным строительством: хотя появляется свыше 50 тысяч новых объектов в год, официально подтверждаются только немногочисленные нарушения.

При отсутствии полноценных официальных данных единственной возможностью качественно подготовить Антикоррупционную стратегию становится глубокий анализ законодательства на предмет коррупционных рисков, а также анализ реальной строительной практики. Но это сложная работа, которая нуждается в большом количестве узкопрофильных специалистов высокого уровня. И проблема в том, что Антикоррупционная стратегия охватывает не только сферу строительства — таких специалистов нужны десятки, а НАПК объективно не имеет возможности создать собственную команду экспертов надлежащего уровня.

Как Антикорстратегия попала под влияние строительного лобби

Эта борьба началась не сегодня. Ее кульминацией стало принятие в 2022 году скандального законопроекта №5655 о «градостроительной реформе», который так и не подписал президент после масштабной критики со стороны общественности, местного самоуправления и международных организаций. Но сама логика дерегуляции в интересах крупного строительного бизнеса никуда не исчезла.

Разработку соответствующего раздела Антикоррупционной стратегии финансировали Фонд «Евразия» и британский правительственный проект UK DIGIT. Как сообщил во время общественных обсуждений заместитель главы НАПК Дмитрий Калмыков, именно доноры отбирали экспертов для работы над документом.

Именно отбор экспертов и стал одной из главных проблем. Часть участников авторского коллектива была связана с Еленой Шуляк — автором законопроекта №5655 и других законодательных инициатив, которые участвовали в подготовке законодательных инициатив в сфере градостроительства и неоднократно подвергались критике из-за рисков дерегуляции.

Еще часть экспертов была непосредственно связана с Конфедерацией строителей Украины. Как следствие, возникла ситуация, когда значительное влияние на формирование антикоррупционной политики в сфере градостроительства получили представители самого строительного рынка. Фактически речь шла о ситуации, когда правила для рынка начал формировать сам рынок.

Проблема состоит не только в персоналиях. Если разработкой реформ занимаются стейкхолдеры, непосредственно заинтересованные в дерегуляции рынка, возникает риск формирования политики прежде всего в интересах самого рынка. И главным недостатком работы НАПК в этой ситуации стало неурегулирование конфликта интересов во время работы экспертов, а также непубличная подготовка анализа и первой редакции проекта.

НАПК, подвергшись публичной критике, проявило готовность пересмотреть документ — и это принципиально отличает данную ситуацию от предыдущих реформ, когда обратная связь была проигнорирована. Важную роль в возврате к публичному обсуждению проблем градостроительной реформы сыграла многолетняя дискуссия вокруг законопроекта №5655, которая в значительной степени публично велась на площадке ZN.UA.

Воспользовавшись возможностью, ОИ «Голка» подала 71 замечание и предложение к проекту. По результатам их рассмотрения 25 предложений были учтены полностью, еще 18 — частично.

В частности, из проекта изъяли нормы, которые корреспондировали с положениями законопроекта №5655, предусматривали внедрение экспериментальных механизмов или не имели непосредственного антикоррупционного направления. Это дало возможность убрать часть самых рискованных подходов дерегуляции и вернуть отдельные элементы контроля в систему.

Параллельно были пересмотрены и ключевые подходы к регулированию — в частности, по подготовке Градостроительного кодекса, восстановлению государственного контроля, повышению прозрачности через цифровизацию и изменению процедур выдачи разрешений.

Именно вокруг этих вопросов шла основная борьба, ведь от них зависит, сможет ли система предотвращать нарушения, а не только фиксировать их.

Какие риски остались

Часть предложений, не учтенных НАПК во время доработки Антикорстратегии, могла бы дополнительно усилить документ. Вместе с тем отдельные изменения еще можно реализовать во время разработки Градостроительного кодекса, предусмотренного самой стратегией.

Гораздо более серьезной проблемой является сохранение отдельных норм, реализация которых может иметь негативные последствия для сферы градостроительства. Не все риски, оставшиеся в проекте, одинаковые по последствиям.

Наиболее критический — бессрочные ГУО в сочетании с автоматической выдачей на основе генпланов и зонинга без детальных планов территории. Предоставление ГУО лишь на основании генпланов может привести к несбалансированной застройке и дефициту социальной инфраструктуры. А поскольку все ГУО с 2011 года являются бессрочными, новая градостроительная документация может годами не реализовываться из-за разногласий со старыми разрешениями. Фактически это системный блокиратор восстановления — не отдельных объектов, а всей его логики.

Средний по критичности — отсутствие механизма обязательного корректирования уже выданных ГУО после изменения планирования территории. Без него новая градостроительная документация будет существовать параллельно со старыми решениями, и застройщики смогут выбирать более удобный для себя вариант.

Специфический, но важный — упрощение процедур в сфере охраны культурного наследия. После реформ 2022 года уже был упразднен ряд согласований для строительства в исторических ареалах. Дальнейшее упрощение противоречит международным обязательствам Украины по Конвенции об охране архитектурного наследия Европы и может иметь репутационные последствия для страны, зависящей от поддержки западных партнеров. В отдельных случаях нужно двигаться в прямо противоположном направлении — не сокращать, а расширять систему согласований и контрольных механизмов.

Сможет ли Украина установить правила для собственного восстановления

На фоне продолжающегося лоббирования правительство уже несколько недель не может утвердить саму Антикоррупционную стратегию. Впереди — еще более сложное прохождение документа в Верховной Раде, где строительная сфера рискует стать полем борьбы разных групп влияния.

Ситуация вокруг Антикоррупционной стратегии показала: проблема значительно глубже отдельных скандальных норм или конфликтов интересов. Она касается самой способности государства формировать правила для послевоенного восстановления без определяющего влияния лоббистских групп.

Представленный НАПК на согласование правительства проект Антикоррупционной стратегии в части проблем градостроительства не идеальный. В то же время в случае его утверждения и надлежащего выполнения ситуация в сфере может существенно улучшиться.

Но ключевым остается именно это «в случае». Проект еще может быть изменен на уровне Кабмина или существенным образом переписан в Верховной Раде перед его принятием в качестве закона. Отдельной проблемой будет и дальнейшее выполнение стратегии. Ведь стратегия (которая после утверждения ВРУ станет законом) реализуется не напрямую, а через выполнение утвержденной правительством Государственной антикоррупционной программы. В программе будут конкретизированы сроки и законодательные акты, которые необходимо принять, чтобы выполнить стратегию. Программу НАПК готовило параллельно.

Предыдущая Антикоррупционная стратегия на 2021–2025 годы в значительной степени так и не была реализована из-за саботажа со стороны Минразвития и Минкульта. И нет никаких гарантий, что на этот раз ситуация не повторится. Но вопрос развития строительной сферы и послевоенного восстановления впервые закреплен в конкретном стратегическом документе с четко определенными антикоррупционными нормами. Сам по себе такой документ не гарантирует изменений, но задает рамку для дальнейших решений — в частности, разработки законов и правительственной программы, от выполнения которых и будет зависеть реальный результат.

Текст стратегии — только первый рубеж. Далее нужен публичный мониторинг выполнения со стороны гражданского общества, четкие индикаторы прогресса и политическая воля не дать Минразвития снова заблокировать реформы изнутри. Без этого даже качественный документ может остаться декларацией.