Антикорупційна стратегія та спроба реваншу будівельного лобі

В офісі президента і далі лобіюють повернення до моделі містобудівної реформи, яку 2022 року не підписав глава держави після масштабної критики відомого законопроєкту №5655. Уряд Свириденко нещодавно ухвалив постанову, яка фактично дозволяє забудовникам самостійно обирати собі контролера. Антикорупційну стратегію на 2026–2030 роки ще не затверджено — але боротьба за правила відбудови триває після короткого затишшя.

Для більшості громад це питання виглядатиме дуже конкретно: чи будуть нові житлові райони забезпечені школами й лікарнями, чи працюватиме контроль над забудовою й чи не доведеться жити в хаотично забудованих мікрорайонах без інфраструктури. Відповіді на ці виклики значною мірою закладаються в правилах, які зараз формуються в Антикорупційній стратегії.

Навколо розділу про будівництво виникли питання про вплив девелоперського лобі, дерегуляцію під виглядом реформ і спроби послабити механізми контролю. Частину найризикованіших положень на цьому етапі вдалося змінити — але сам конфлікт нікуди не зник і, вочевидь, стане предметом протистояння в парламенті.

Чому будівельна сфера стала критичною для відбудови

Антикорупційна стратегія на 2026–2030 роки — стратегічний документ, який визначатиме підходи держави до антикорупційної політики у найближчі п’ять років. Як наголосив віцепрем’єр-міністр України з питань європейської та євроатлантичної інтеграції Тарас Качка, її ухвалення є одним із ключових пріоритетів уряду на 2026 рік. І не дивно, адже ухвалення Антикорстратегії є однією з вимог західних партнерів для отримання фінансування.

Підготовлений НАЗК проєкт — ґрунтовний документ на понад 100 сторінок, що розроблявся майже два роки й охоплює антикорупційні реформи як загального характеру, так і в 17 пріоритетних сферах. Ми зупинимося лише на розділі «Будівництво та інфраструктура», до розроблення якого на останньому етапі долучилася ГІ «Голка».

Але йдеться не лише про регулювання значної частини економіки, а й про джерела фінансування відновлення. На репарації від РФ можна чекати роками, тому основний розрахунок робиться на міжнародну допомогу та приватні іноземні інвестиції. Водночас як корупція, так і засилля незаконного будівництва створюють одразу кілька ризиків: дискредитують використання міжнародних коштів, б’ють по репутації України та роблять іноземних інвесторів неконкурентоспроможними.

Чому будівництво — особлива зона корупційного ризику

Мета містобудівного законодавства — не лише регулювання забудови, а й створення повноцінного життєвого середовища з дотриманням вимог сталого розвитку, екологічного та пам’яткоохоронного законодавства. Тому проблема в цій сфері не зводиться лише до корупції — не менш небезпечним є й саме будівництво з порушенням законодавства.

Корупційні правопорушення у сфері містобудування умовно можна розділити на два основні типи: по-перше, вимагання неправомірної вигоди за належне виконання службових обов’язків; по-друге, отримання неправомірної вигоди за ухвалення рішень в інтересах забудовника з порушенням вимог законодавства. Другий тип корупції є значно небезпечнішим, адже крім негативного впливу на економіку, він призводить до хаотичної забудови, створює можливості для розкрадання або нецільового використання публічних коштів, а також може становити загрозу для життя людей, екології та культурної спадщини.

Містобудування — це багаторівневий процес, де одну й ту саму незаконну забудову можна легалізувати через корупційні рішення на різних етапах: під час розроблення містобудівної документації, видачі містобудівних умов та обмежень, проєктування, отримання дозволів на будівництво або здійснення контролю і введення об’єкта в експлуатацію. Саме тому точкові зміни на окремих етапах рідко дають результат — найчастіше це лише змінює місце виникнення корупційних схем, а інколи навіть збільшує корупційні ризики.

Дерегуляція, приватизація контролю та цифрові ілюзії

Важливо враховувати, що дерегуляція через передачу частини повноважень від органів влади до приватних суб’єктів не обов’язково призводить до зменшення корупції. За певних обставин вона може навіть сприяти її збільшенню.

В умовах повної цифровізації будівельної сфери, коли всі процеси базуються на роботі Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва (ЄДЕССБ), архітектори, інженери-проєктувальники, експерти та інші учасники процесу фактично виконують частину публічних функцій. Відповідно їхні незаконні дії в інтересах третіх осіб також можуть бути проявом корупції. Водночас рівень антикорупційного контролю над такими особами значно нижчий, ніж над посадовцями органів влади. Тому передача частини контрольних і дозвільних функцій приватним суб’єктам далеко не завжди означає зменшення корупційних ризиків.

Помилково вважати, що будь-яка цифровізація чи автоматизація у сфері містобудування автоматично є антикорупційним заходом. ЄДЕССБ подавали як систему, що забезпечить відкритість процесів у будівництві й фактично зведе корупцію до нуля. Але за більш як п’ять років її функціонал так і не було погоджено з вимогами законодавства.

Якщо технологічно неможливо забезпечити належний рівень автоматизації, краще взагалі за неї не братися. У ситуації, коли автоматизація дозвільних процесів де-юре існує, а де-факто — ні, система перестає виявляти порушення. Документи на будівництво з порушеннями видають безперешкодно, а відповідальних за це фактично немає. Як наслідок, держава поступово втрачає не лише контроль над процесами в будівництві, а й здатність повноцінно фіксувати самі порушення.

Чому держава фактично не бачить порушень

Не варто покладати всю відповідальність за недоліки першої редакції проєкту Антикорупційної стратегії виключно на НАЗК. Агентство як орган влади змушене спиратися на офіційну статистику. А вона у сфері містобудування останніми роками фактично втратила зв’язок із реальністю.

Протягом останніх чотирьох років планові перевірки у сфері містобудування повністю заборонені Кабміном, а позапланові дозволено проводити лише у виняткових випадках і тільки на підставі наказу Мінрозвитку. Немає перевірок — офіційно немає й порушень.

Як наслідок, окремі офіційні показники можуть навіть створювати ілюзію благополуччя. Наприклад, як можна говорити про масштабну корупцію під час видачі містобудівних умов та обмежень (МУО), якщо за рік видають понад 4 тисячі МУО, а офіційно фіксують лише поодинокі порушення? Аналогічна ситуація і з незаконним будівництвом: хоча з’являється понад 50 тисяч нових об’єктів на рік, офіційно підтверджуються лише нечисленні порушення.

За відсутності повноцінних офіційних даних єдиною можливістю якісно підготувати Антикорупційну стратегію стає глибокий аналіз законодавства на предмет корупційних ризиків, а також аналіз реальної будівельної практики. Але це складна робота, яка потребує великої кількості вузькопрофільних фахівців високого рівня. І проблема в тому, що Антикорупційна стратегія охоплює не лише сферу будівництва — таких спеціалістів потрібні десятки, а НАЗК об’єктивно не має можливості створити власну команду експертів належного рівня.

Як Антикорстратегія потрапила під вплив будівельного лобі

Ця боротьба почалася не сьогодні. Її кульмінацією стало ухвалення 2022 року скандального законопроєкту №5655 про «містобудівну реформу», що його так і не підписав президент після масштабної критики з боку громадськості, місцевого самоврядування та міжнародних організацій. Однак сама логіка дерегуляції в інтересах великого будівельного бізнесу нікуди не зникла.

Розроблення відповідного розділу Антикорупційної стратегії фінансували Фонд «Євразія» та британський урядовий проєкт UK DIGIT. Як повідомив під час громадських обговорень заступник голови НАЗК Дмитро Калмиков, саме донори добирали експертів для роботи над документом.

Саме добір експертів і став однією з головних проблем. Частина учасників авторського колективу була пов’язана з Оленою Шуляк — авторкою законопроєкту №5655 та інших законодавчих ініціатив, які брали участь у підготовці законодавчих ініціатив у сфері містобудування та неодноразово зазнавали критики через ризики дерегуляції.

Іще частина експертів була безпосередньо пов’язана з Конфедерацією будівельників України. Як наслідок, виникла ситуація, коли значний вплив на формування антикорупційної політики у сфері містобудування здобули представники самого будівельного ринку. Фактично йшлося про ситуацію, коли правила для ринку почав формувати сам ринок.

Проблема полягає не лише у персоналіях. Якщо розробленням реформ займаються стейкхолдери, безпосередньо зацікавлені у дерегуляції ринку, виникає ризик формування політики передусім в інтересах самого ринку. І головним недоліком роботи НАЗК у цій ситуації стало неврегулювання конфлікту інтересів під час роботи експертів, а також непублічна підготовка аналізу та першої редакції проєкту.

НАЗК, зазнавши публічної критики, виявило готовність переглядати документ — і це принципово відрізняє цю ситуацію від попередніх реформ, коли зворотний зв’язок було проігноровано. Важливу роль у поверненні до публічного обговорення проблем містобудівної реформи відіграла багаторічна дискусія навколо законопроєкту №5655, яка значною мірою публічно велася на майданчику ZN.UA.

Скориставшись нагодою, ГІ «Голка» надала 71 зауваження та пропозицію до проєкту. За результатами їх розгляду 25 пропозицій було враховано повністю, ще 18 — частково.

Зокрема з проєкту вилучили норми, що кореспондувалися з положеннями законопроєкту №5655, передбачали впровадження експериментальних механізмів або не мали безпосереднього антикорупційного спрямування. Це дало змогу прибрати частину найризикованіших підходів дерегуляції та повернути окремі елементи контролю в систему.

Паралельно було переглянуто й ключові підходи до регулювання — зокрема щодо підготовки Містобудівного кодексу, відновлення державного контролю, підвищення прозорості через цифровізацію та зміни процедур видачі дозволів.

Саме навколо цих речей точилася основна боротьба, адже від них залежить, чи зможе система запобігати порушенням, а не лише фіксувати їх.

Які ризики залишилися

Частина пропозицій, не врахованих НАЗК під час доопрацювання Антикорстратегії, могла б додатково посилити документ. Водночас окремі зміни ще можна реалізувати під час розроблення Містобудівного кодексу, передбаченого самою стратегією.

Значно серйознішою проблемою є збереження окремих норм, реалізація яких може мати негативні наслідки для сфери містобудування. Не всі ризики, що залишилися в проєкті, однакові за наслідками.

Найкритичніший — безстрокові МУО в поєднанні з автоматичною видачею на основі генпланів і зонінгу без детальних планів території. Надання МУО лише на підставі генпланів може призвести до незбалансованої забудови та дефіциту соціальної інфраструктури. А оскільки всі МУО з 2011 року є безстроковими, нова містобудівна документація може роками не реалізовуватися через суперечності зі старими дозволами. Фактично це системний блокатор відбудови — не окремих об’єктів, а всієї її логіки.

Середній за критичністю — відсутність механізму обов’язкового коригування вже виданих МУО після зміни планування території. Без нього нова містобудівна документація існуватиме паралельно зі старими рішеннями, і забудовники зможуть обирати зручніший для себе варіант.

Специфічний, але важливий — спрощення процедур у сфері охорони культурної спадщини. Після реформ 2022 року вже було скасовано низку погоджень для будівництва в історичних ареалах. Подальше спрощення суперечить міжнародним зобов’язанням України за Конвенцією про охорону архітектурної спадщини Європи і може мати репутаційні наслідки для країни, яка залежить від підтримки західних партнерів. В окремих випадках потрібно рухатися у прямо протилежному напрямку — не скорочувати, а розширювати систему погоджень і контрольних механізмів.

Чи зможе Україна встановити правила для власної відбудови

На тлі лобіювання, що триває, уряд уже кілька тижнів не може затвердити саму Антикорупційну стратегію. Попереду — ще складніше проходження документа у Верховній Раді, де будівельна сфера ризикує стати полем боротьби різних груп впливу.

Ситуація навколо Антикорупційної стратегії показала: проблема значно глибша за окремі скандальні норми чи конфлікти інтересів. Вона стосується самої здатності держави формувати правила для повоєнної відбудови без визначального впливу лобістських груп.

Поданий НАЗК на погодження уряду проєкт Антикорупційної стратегії в частині проблем містобудування не є ідеальним. Водночас у разі його затвердження та належного виконання ситуація у сфері може суттєво покращитися.

Проте ключовим залишається саме це «у разі». Проєкт іще може бути змінений на рівні Кабміну або істотно переписаний у Верховній Раді перед його ухваленням як закону. Окремою проблемою буде й подальше виконання стратегії. Адже стратегія (яка після затвердження ВРУ стане законом) реалізується не напряму, а через виконання затвердженої урядом Державної антикорупційної програми. У програмі буде конкретизовано строки та законодавчі акти, які треба ухвалити, щоб виконати стратегію. Програму НАЗК готувало паралельно.

Попередню Антикорупційну стратегію на 2021–2025 роки значною мірою так і не було реалізовано через саботаж із боку Мінрозвитку та Мінкульту. І немає жодних гарантій, що цього разу ситуація не повториться. Однак питання розвитку будівельної сфери та повоєнної відбудови вперше закріплено в конкретному стратегічному документі з чітко визначеними антикорупційними нормами. Сам собою такий документ не гарантує змін, однак задає рамку для подальших рішень — зокрема розроблення законів і урядової програми, від виконання яких і залежатиме реальний результат.

Текст стратегії — лише перший рубіж. Далі потрібен публічний моніторинг виконання з боку громадянського суспільства, чіткі індикатори прогресу та політична воля не дати Мінрозвитку знову заблокувати реформи зсередини. Без цього навіть якісний документ може залишитися декларацією.