"Асоційоване членство" для України в ЄС: між реальною інтеграцією та імітацією перемоги

Січень 2008 року… Вже майже рік тривають переговори між Україною та ЄС про нову посилену угоду на заміну Угоди про партнерство та співробітництво. Українські переговорники вперто просувають ідеологію "асоціації європейського типу" як підготовчий етап на шляху членства в Євросоюзі на основі досвіду сусідніх країн Центрально-Східної Європи та Балтії. Євробюрократи увійшли в режим глухої оборони і посилаються на брак консенсусу серед держав-членів щодо європейської перспективи та асоціації для України. Одна з важковаговиків ЄС — Франція — готується до свого головування в Європейській Раді (ще функціонує інститут головування в Єврораді, немає інституту обраного Президента Євроради) і опрацьовує пакет можливих "історичних" проривів французького головування на східноєвропейському напрямку. Офіс президента Ніколя Саркозі виходить до союзників і України з ідеєю так званого "асоційованого партнерства" - більше, ніж Угода про партнерство та співробітництво, але менше за Угоду про асоціацію.

Україна тоді не погодилася на розмиту політичну рамку і зрештою отримала повноцінну Угоду про асоціацію, включаючи всеосяжну і поглиблену зону вільної торгівлі та візовий діалог, який завершився безвізом.

Цей досвід важливий. Проміжні формати можна використовувати, якщо вони збільшують простір інтеграції. Але їх не можна приймати, якщо вони консервують Україну поза повноцінними інтеграційними форматами — тоді асоціацією, а зараз повноправним членством.

Інституції та держави-члени ЄС щиро прагнуть допомогти Україні вистояти у війні проти російського агресора та дати надію на безпечне демократичне заможне майбутнє як незалежної держави. У цьому контексті є зрозумілою швидка політична реакція Євросоюзу на надання Україні статусу країни-кандидата та згода на початок вступних переговорів. І ця чітка швидкісна магістраль мала б продовжувати вести Україну до кінцевої мети членства. 

Ініціатива канцлера Фрідріха Мерца щодо так званого "асоційованого членства" України в ЄС, на перший погляд, виглядає як спроба нарешті зрушити процес розширення, який занадто довго буксує між великою геополітичною обіцянкою і повільною євробюрократією. І в цьому є позитив: Німеччина як важковаговик готова бути двигуном процесу розширення, говорити про Україну як про майбутнього повноправного члена ЄС і шукати проміжні інструменти, які не залишать нас у сірій зоні.

Йдеться насамперед про можливість участі українських представників у європейських інституціях, але без права голосу, ширший доступ до програм, фондів і бюджетних механізмів, потенційні безпекові зобов’язання з боку ЄС у логіці статті 42.7, але без самого повноправного членства.

Читайте також: Євроінтеграція. Чому в Україні слід ретельніше прочитати лист Мерца

Проаналізуємо основні ризики та потенційні можливості ініціативи Мерца.

Головний ризик такої конструкції — це залежність формату від політичної волі держав-членів ЄС. Сьогодні є політична воля Берліна. Завтра будуть вибори у Франції, Польщі, Німеччині, Нідерландах чи іншій країні, де українське питання є частиною внутрішньої боротьби. Для України статус, який можна заморозити після будь-якого чергового електорального циклу, не є гарантією членства. 

Друга небезпека — це від’єднання України від Молдови та "балканської хвилі" розширення. Україна і Молдова рухались до ЄС як частина однієї геополітичної логіки: дві держави, що виходять із російської зони впливу й закріплюються в Європі. Якщо Україну переведуть на окремий трек, ЄС може отримати зручний аргумент у тому, що Україна вже має особливий статус, тож відкриття кластерів, закриття переговорних розділів і повний вступ можна відкласти. Це особливо небезпечно, якщо Молдова й інші кандидати залишаться в класичному зрозумілому процесі, а Україна опиниться у винятковому, але менш визначеному форматі.

Третя проблема — це падіння мотивації з обох боків. Проміжний статус може знизити мотивацію ЄС доводити справу до кінця та здійснювати внутрішні реформи. Найскладніші питання від повного членства України для ЄС очевидні: бюджет, аграрна політика, доступ до структурних фондів, право голосу, інституційна вага, конкуренція на єдиному ринку. 

"Асоційоване членство" може стати способом сказати: ми вже зробили багато, винагородили Україну, а тепер можна не поспішати, бо подальші кроки є непопулярними в європейських суспільствах.

Для української влади ризик не менший. Такий формат може стати комфортним політичним поясом безпеки: прапори ЄС є, участь політиків та бюрократів у радах ЄС є, нескінченні візити до Брюсселю є, а з реальними реформами можна не поспішати, бо "нас і так вже ніби прийняли". Це не відповідає інтересам українського суспільства. Українцям потрібні не символічні крісла без голосу, не фоточки представників влади у євроінституціях, не різні "європейські фішечки", а справжня судова реформа, реформована правоохоронна система, незалежна антикорупційна інфраструктура, чесні правила гри для бізнесу, захист права власності, прозорі регулятори, передбачувана і заможна держава.

Четвертий ризик — рятівний круг уряду, який не демонструє достатньої реформаторської спроможності та політичної волі до реформ. Виникає спокуса продавати "асоційоване членство" як історичну перемогу, навіть якщо по суті це буде місце без голосу, частковий доступ без повних прав і нова покращена обгортка для старої Угоди про асоціацію. Це небезпечно не для опозиції чи влади як таких. Це небезпечно для країни. Бо європейська інтеграція має бути не інструментом політичного піару чи проєктом однієї партії, а дієвим та інклюзивним механізмом об’єднання та трансформації держави.

П’ятий ризик — це дискредитація ідеї ЄС для людей і бізнесу. Українці підтримують членство в ЄС не тому, що мріють про декоративну присутність у Брюсселі та депутатів у Європарламенті. Для громадян ЄС означає безпеку, гідність, якість життя, свободу пересування і працевлаштування, справедливі суди, заможність, багатонадійливе майбутнє. Для бізнесу – безперешкодний доступ до ринку, стандарти, інвестиції, захист від свавілля, дешевший капітал, зрозуміле регулювання. 

Якщо замість цього суспільству запропонують "недочленство", яке не дає можливості відчути всі очевидні переваги членства, це може дискредитувати саму євроінтеграційну ідею. Євроскептики отримають просту тезу: нас знову залишили в передпокої, в болоті. 

У країні, виснаженій війною, така недовіра може рости швидко і мати непередбачувані наслідки, аж до повернення до ідей багатовекторності та окремого шляху, над чим активно працюватиме і російська пропаганда.

Читайте також: Ми маємо відкидати гібридні варіанти і рухатися шляхом повноцінного членства в ЄС, — дипломат Єлісєєв

Попри всі ризики, відкидати пропозицію Фрідріха Мерца різко і безапеляційно було б помилкою. У ній є сильні елементи.

По-перше, Німеччина демонструє політичну волю рухати розширення вперед. Це важливо, бо без Німеччини жоден великий європейський процес не матиме достатньої ваги.

По-друге, ідея відкриття всіх переговорних кластерів якнайшвидше відповідає українському інтересу. Саме це має бути центром дискусії та докладанням зусиль, а не символічні інституційні фантазії та формування списків майбутніх "безголосих" євродепутатів.

По-третє, концепція може стати "Угодою про асоціацію плюс": глибший доступ до єдиного ринку, промислових ланцюгів ЄС, оборонних програм, енергетики, транспорту, цифрового простору, фінансових та інших практичних інструментів.

По-четверте, механізми покарання за відкат реформ можуть бути корисними для українського громадянського суспільства. Україні потрібні не лише "морквини", а й "палиці" проти спроб влади зупиняти або імітувати реформи. Але ці умови мають працювати чесно: вони повинні дисциплінувати та мотивувати українську владу, а не давати ЄС привід нескінченно відкладати членство.

Українська позиція має бути простою: так — усьому, що пришвидшує повне членство, ні — усьому, що його підміняє чи заважає.

Україна може погоджуватися на проміжні переваги лише за чітких умов: статус має бути тимчасовим; кінцева мета — повноправне членство — повинна бути прямо зафіксована; усі переговорні кластери мають відкриватися без політичного затягування; Україну не можна від’єднувати від Молдови та інших країн — такий проміжний статус має отримати кожна країна-кандидат, люди й бізнес мають отримати конкретні вигоди; реформи мають бути не декларацією, а жорсткою вимогою до української влади.

І найголовніше: жоден формат без права голосу та реального впливу не може називатися перемогою. Перемогою буде тоді, коли Україна стане повноцінним членом ЄС і сама братиме участь у формуванні майбутнього об’єднаної Європи.

Ініціатива Саркозі свого часу, за правильної політики української сторони, зрештою прискорила укладення Угоди про асоціацію. Ініціатива Мерца може або прискорити шлях України до членства, або навпаки — законсервувати її у статусі "вічного кандидата".

Джерело

Про автора: Костянтин Єлісєєв, український дипломат. Надзвичайний і Повноважний Посол України, посол України при ЄС у 2010-15 роках, голова ГО "Центр нових рішень"

Редакція не завжди поділяє думки, висловлені авторами блогів.