Чому ідея Мерца суперечить праву ЄС та як її втілити через "хитрий" вступ України до Євросоюзу

Вже другий тиждень топтемою серед тих, хто опікується рухом України до ЄС, лишається лист канцлера Німеччини Фрідріха Мерца на адресу президентів кіпрського головування, Єврокомісії та Євроради.

Мерц пропонує, за його словами, "інноваційне рішення", яке він вважає проміжним кроком на шляху до повноправного членства.

Німецька пропозиція не є першою і, найімовірніше, буде не останньою з цього питання.

Вона перегукується і з ідеєю "зворотного розширення" від Єврокомісії, і з "поетапною інтеграцію" тощо.

Спільна мета цих пропозицій – забезпечити сталість підтримки реформ в Україні з огляду на тривалість і складність повноправного вступу.

Мерц пропонує спеціальний статус, розроблений для України, щоби врахувати і геополітичну потребу її вступу, і потребу виконання нею формальних вимог ЄС, та створити ґрунт для ролі ЄС у майбутніх мирних переговорах між Росією та Україною.

Та хоча політично ідея Мерца зрозуміла, її втілення на практиці викликає серйозні питання.

Пропозиція канцлера виходить з припущення, що надання Україні статусу "асоційованого членства" можливе на основі "міцної політичної угоди".

Він вважає, що все це можливо здійснити без ратифікації Договору про вступ України до ЄС, а також будь-яких змін до Договору про ЄС.

Це припущення, мабуть, є найслабшою ланкою підходу, який пропонує Фрідріх Мерц.

В ЄС не працює схема Мерца.

Вже багато сказано про те, що присвоєння статусу "асоційованого члена" без чіткої правової основи може сприйматися як така собі "показуха", як суто символічне надання другорядного статусу, фальшивого членства без реальних, суттєвих прав.

Президент України Володимир Зеленський вже натякнув на цей ризик, заявивши, що Україна повноцінно захищає Європу, тож заслуговує на повноправне членство.

Віцепрем’єр з євроінтеграції Тарас Качка додав, що пропозицію німецького канцлера Мерца можна розглядати лише як доповнення на шляху до повного членства в ЄС, але не як альтернативний формат, хоча й визнав роль різних механізмів у процесі вступу до ЄС.

Та один з аспектів пропозиції отримав більш позитивну реакцію серед українських політичних та експертних кіл.

Йдеться про пропозицію дозволити українським представникам працювати в інституціях ЄС – чи то на формальній основі, чи то неформально.

Зрештою, збільшення кількості українських держслужбовців та експертів із досвідом взаємодії в інституціях ЄС може значно підвищити якість вступного процесу.

Та ключове питання – чи може цей статус запрацювати на практиці.

Ідея "асоційованого членства" не має правової основи в Договорі про ЄС (ДЄС) та договорі про функціонування ЄС (ДФЄС).

Натомість лист федерального канцлера неоднозначно поєднує поняття "асоціації", передбачене статтею 217 ДФЄС, та "членства", передбачене статтею 49 ДЄС.

Розберемо, чи є це можливим.

Юридична концепція асоціації, передбачена у ЄС, є дуже гнучкою і передбачає різні форми інтеграції без офіційного вступу до Союзу.

Чітка межа між "асоціацією" та "членством" полягає саме в участі у процесі прийняття рішень ЄС та повному представництві у євроінституціях; останнє зарезервовано виключно для держав-членів з метою збереження автономії ЄС в ухваленні рішень.

Навіть участь без права голосу – в принципі виключена для нечленів, оскільки сама лише їхня присутність може вплинути на обговорення питань порядку денного і ухвалення рішень у Євросоюзу.

Тому представникам третіх країн не може бути надано офіційної ролі учасника на підставі Угоди про асоціацію.

Можлива лише участь ad hoc, за запрошенням та щодо конкретного питання.

Саме за останнім принципом президента України останніми роками неодноразово запрошували на засідання Європейської ради – для інформування членів учасників цього саміту про ситуацію в Україні.

Однак це не слід розглядати як офіційну участь у засіданні Європейської ради.

Запрошений представник третьої країни може увійти до зали лише для обговорення конкретного питання і не має права втручатися або навіть бути присутнім під час решти обговорень.

Це стосується і засідань органів Ради ЄС.

Як зазначала юридична служба Ради деякий час тому, це суворе правило застосовується до всіх третіх країн незалежно від того, наскільки тісними є їхні правові відносини з Союзом, та незалежно від їхньої участі у процесі розширення ЄС (див.

п.12-13 документа).

Єдиний виняток стосується ситуації країн, що приєднуються, які можуть виступати в ролі спостерігачів у перехідний період між підписанням Договору про приєднання та його набранням чинності.

"ЄП": юристи Ради окремо наголосили, що це стосується навіть держав, на які частково поширюється дія законодавства ЄС, як-от Норвегії, або Британії у перехідний період після Brexit; про Україну тоді, у 2020 році, не йшлося, але відсутність винятків для держав, що не підписали угоди про вступ, чітко наголошується.).

Рішення проблеми існує.

Отже, запровадження "асоційованого членства", яке передбачало би права на участь у роботі інституцій ЄС, є юридично неможливим згідно зі статтею 217 ДФЄС.

"Міцна політична угода", як це пропонується у листі Мерца, напевно, також не є варіантом.

Наявні рішення Суду ЄС кажуть, що не зобов’язуючі домовленості також повинні поважати інституційний баланс Євросоюзу та самостійність ЄС в ухвалення рішень.

Тому єдиний можливий варіант – Договір про вступ України до ЄС,.

тобто угода між державами-членами та країною-кандидатом, як передбачено статтею 49.2 ДЄС.

Причому право ЄС дає широкий простір для рішень під час ухвалення такої угоди.

Передбачається, що у ній держави ЄС можуть погодити "умови приєднання (нового члена або кількох членів) та зумовлені ним зміни до Договорів, на яких заснований Європейський Союз".

І справді, це положення надає можливість визначити як умови вступу (зокрема, України), так і, за потреби, необхідні зміни до ДЄС / ДФЄС за умови, що ці зміни пов’язані з фактичним розширенням Союзу.

Надання новим державам-членам перехідного статусу без повного права голосу в інституціях ЄС може бути частиною такої угоди.

Як уже зазначалося, попередні раунди розширення передбачали такий статус спостерігача на період між підписанням та фактичним набранням чинності Договору про приєднання.

Головна відмінність та виклик пропозиції Мерца пов’язані з невизначеним періодом проміжного статусу (який Мерц назвав асоційованим членством).

Довгострокове виключення нових держав-членів з процедур прийняття рішень у Євросоюзі видається таким, що важко узгоджується з принципом рівності між державами-членами, закріпленим у статті 4.2 ДЄС.

Як мінімум, необхідна чітка процедура та перспектива повної участі.

Гарантія безпеки для України.

Найбільш змістовний аспект німецької пропозиції стосується надання Україні права звертатися за допомогою до інших держав-членів на підставі положення про взаємну допомогу, передбаченого статтею 42.7 ДЄС.

Це положення, введене Лісабонським договором, досі залишається значною мірою невикористаним; його задіяли лише один раз, після терористичних атак у Франції.

Але тепер, після спроб США забрати Гренландію у Данії та після атаки іранських дронів на британську військову базу на Кіпрі, європейська дипломатія працює над "операціоналізацію" цього положення, щоби зробити його дієвим.

Включення України до географічної сфери застосування статті 42.7 ДЄС стало б значним кроком уперед.

Але у цьому питанні пропозиція канцлера Мерца знову є дуже неоднозначною у тому сенсі, що вона передбачає "політичне зобов’язання держав-членів застосовувати статтю 42.7 ДЄС".

Та є питання, як "політичне зобов’язання" узгоджується з текстом та духом Договорів ЄС? Адже стаття 42.7 прямо каже, що вона поширюється на ситуації, коли "держава-член зазнає збройної агресії на своїй території".

Зобов’язання щодо взаємної допомоги є вираженням особливого зв’язку саме між державами-членами ЄС у рамках спільного правового порядку.

Виходить, що розширення цього зобов’язання не можна легко здійснити на основі політичного зобов’язання, особливо якщо вважати поширення статті 42.7 на Україну таким, що створює "істотну гарантію безпеки".

Така гарантія вимагає офіційного надання Україні статусу держави-члена ЄС.

А отже, така гарантія потребує Договору про вступ; або, як альтернативи, включення аналогічного положення до Угоди про асоціацію між ЄС та Україною (що все одно потягнуло би за собою його перератифікацію.

– ЄП).

За будь-якого сценарію, поширення на Україну положення про "взаємну допомогу" є чутливим питанням для держав-членів ЄС.

Практично неможливо уявити таке рішення під час активного збройного протистояння між Росією та Україною, оскільки це одразу втягнуло б усі держави-члени ЄС у конфлікт.

Більш ймовірним сценарієм є пропозиція такої перспективи як частини майбутньої мирної угоди між Росією та Україною; тоді стаття 42.7 могла би слугувати гарантією безпеки проти російської військової агресії в майбутньому.

Це також значною мірою відповідає ідеям мирної пропозиції, представленої США наприкінці 2025 року.

Тоді прискорене членство України в ЄС розглядалося як невід’ємна частина передбачуваного компромісу, але швидко з’ясувалося, що таке зобов’язання не може бути виконане з огляду на процес розширення, що ґрунтується на заслугах, та процедурні вимоги статті 49 ДЄС.

Проміжний статус на кшталт "асоційованого членства", що поширює на Україну дію норми про взаємну допомогу держав-членів ЄС, має на меті подолати цю проблему.

Однак викликає сумнів, що це можна зробити на основі "сильного політичного зобов’язання", тобто без юридичного долучення.

Запобіжник проти відкату реформ.

Ідея "snap-back механізму" у разі відступу від дотримання фундаментальних цінностей ЄС, насамперед щодо верховенства права, є найменш суперечливим аспектом пропозиції.

Фактично це повторює умови, відпрацьовані у політиці розширення ЄС – у перед- та післявступному процесі.

Останні переговорні рамки ЄС із країнами-кандидатами, включаючи український документ, вже передбачає спеціальну процедуру протидії можливому відкату у впровадженні реформ.

Там йдеться, що Єврокомісія або за власною ініціативою, або за обґрунтованим запитом держави-члена, може запропонувати призупинення переговорів про вступ; утриматися від рекомендації щодо відкриття або закриття інших переговорних кластерів та розділів; або навіть рекомендувати повторне відкриття розділів, які були попередньо закриті.

Така пропозиція Комісії вважається схваленою, якщо Рада не відхилить її кваліфікованою більшістю протягом 90 днів.

Що стосується періоду після вступу, то захисний механізм можливо включити до положень Договору про вступ країни до ЄС – це, на додаток до можливого застосування статті 7 Договору про ЄС, може вирішити проблему потенційного відкату реформ після приєднання до Союзу.

Як оголосила комісар з питань розширення Марта Кос, наступний Договір про приєднання з Чорногорією міститиме ще сильніші запобіжні заходи, ніж раніше.

Отже, включення механізму протидії потенційному регресу до проміжної пропозиції для України не є несподіванкою, не є чимось новим і підтверджує існуючу в ЄС практику.

Пропозиція німецького канцлера Мерца є частиною триваючої дискусії щодо подальшого розширення ЄС та ролі Союзу у наданні гарантій безпеки Україні.

Її мета – поєднати геополітичну необхідність кроків назустріч Україні, не підриваючи при цьому офіційну процедуру розширення ЄС.

Але відсутність міцної правової основи або навіть глибокого аналізу щодо правового втілення цієї політичної ініціативи підриває її авторитет.

А не надто захоплена реакція Києва не повинна дивувати, зважаючи на постійний потік загальних ідей та пропозицій щодо символічного членства.

Ключовою проблемою є те, що передбачене "асоційоване членство" розроблено спеціально для ситуації в Україні.

Щодо країн Західних Балкан та Молдови канцлер Мерц пропонує "розглянути інноваційні рішення також для цих країн-кандидатів".

Це може спричинити новий розкол у процесі розширення ЄС, з особливими домовленостями для України, з одного боку, та решти кандидатів – з іншого.

Хоча ситуація України як країни у стані війни справді є особливою, запровадження такого поділу несе ризик гальмування України на шляху до повноправного членства.

З огляду на геополітичне значення подальшого розширення, що неодноразово підкреслювалося в офіційних документах ЄС, вражає те, що дискусія щодо подальших кроків все ще значною мірою ґрунтується на досить розмитих пропозиціях.

У той час як Україна та інші країни-кандидати продовжують реформи, Євросоюз не демонструє належного виконання власних зобов’язань.

Ще у 2024 році Єврокомісія оголосила про проведення ґрунтовної оцінки необхідних внутрішніх реформ та перегляду політики перед розширенням.

Результати цієї роботи досі не оприлюднені.

Серйозне ставлення до розширення потребує від ЄС змістовної та всеосяжної концепції, а не постійного потоку політичних ідей.

Стаття була вперше опублікована на сайті Verfassungsblog, що спеціалізується на питаннях міжнародного та конституційного права.

Републікується за згоди авторів, із редакційними правками та поясненнями.

Пітер ван Елсувеге, професор права ЄС та завідувач кафедри Жана Моне в Гентському університеті, співдиректор Гентського інституту європейського права,.

Роман Петров, професор кафедри права ЄС імені Жана Моне, керівник Центру передового досвіду імені Жана Моне при Національному університеті "Києво-Могилянська академія".