Подвійне громадянство посадовців: де проходить межа між відкритістю і ризиком?

 Колись, іще до початку російської агресії 2014 року, я мав відверту розмову з одним впливовим російським бізнесменом. На запитання, чому його діти живуть і навчаються на Заході, а сам він володіє там дорогою нерухомістю, попри публічну антизахідну риторику, прозвучала максимально цинічна відповідь: Росія є місцем для заробітків, тоді як Захід — безпечним прихистком на випадок непередбачуваних обставин.

Ця розмова добре ілюструє світогляд, у якому держава сприймається не як політична спільнота чи простір відповідальності, а як інструмент отримання вигоди. На жаль, така логіка інколи проявляється і в українських реаліях, особливо коли особи, наділені владними повноваженнями, приховують наявність другого громадянства або інших юридичних зв’язків з іноземними державами.

Водночас варто відразу розставити акценти. Ця стаття не є критикою чи запереченням інституту множинного громадянства як такого. Навпаки, ухваливши закон №4502-IX, Україна рухається саме в цьому напрямку, легалізуючи множинне громадянство і як закономірний наслідок масової міграції українців за кордон, і як визнання внеску іноземців, котрі долучаються до захисту країни: несуть військову службу, надають гуманітарну допомогу чи в інший спосіб пов’язують свою долю з Україною.

Питання в іншому: якими мають бути механізми контролю, декларування та відповідальності для тих, хто обіймає публічні посади й ухвалює рішення від імені держави?

Подвійне громадянство у світі: норма, а не виняток

Згідно з міжнародними порівняльними дослідженнями у сфері громадянства, понад 70% держав світу тією чи іншою мірою толерують або прямо дозволяють множинне громадянство. Серед них — США, Велика Британія, Франція, Канада, Австралія тощо. Сам собою цей інститут не розглядають як загрозу національній безпеці.

Причини такого підходу є системними. Глобальна мобільність, масова міграція, транскордонні сімейні та професійні зв’язки, а також зростання ролі діаспор призвели до того, що множинне громадянство у світі дедалі частіше сприймають як нормальну практику, а не як виняток.

Водночас лояльність посадовця перевіряють не заборонами, а жорсткими процедурами: допуском до державної таємниці, моніторингом фінансових інтересів та обов’язковим декларуванням іноземного громадянства. Ключове питання — не наявність другого паспорта, а ефективність механізмів контролю для тих, хто реалізує владні повноваження від імені держави.

Так, у США особи з подвійним громадянством можуть обіймати більшість державних посад. Конституція США прямо обмежує лише посаду президента (вимога natural-born citizen), тоді як для сенаторів і членів Палати представників установлено лише вимоги щодо тривалості громадянства (дев’ять і сім років відповідно) без жодної заборони на друге громадянство. На практиці подвійне громадянство мали, зокрема сенатор Тед Круз (канадське, від якого він офіційно відмовився 2014 року), конгресвумен Мішель Бахманн (швейцарське) та губернатор Каліфорнії Арнольд Шварценеггер (австрійське, яке він зберігав протягом усього часу перебування на посаді). Водночас для позицій, пов’язаних із доступом до секретної інформації, застосовують систему перевірок відповідно до директиви SEAD-4, а кандидат зобов’язаний заповнити анкету SF-86, у якій задекларувати всі іноземні громадянства, паспорти та зв’язки з іншими державами. Приховування такої інформації є підставою для відмови в допуску.

У Великій Британії державна служба поділяється залежно від чутливості функцій. Більшість адміністративних і соціально-економічних посад відкриті для осіб із множинним громадянством. Натомість так звані зарезервовані посади, пов’язані з національною безпекою, обороною, дипломатією та державною таємницею, доступні виключно для громадян Великої Британії та передбачають посилені процедури перевірки.

В Ізраїлі множинне громадянство також є поширеним явищем і не заборонене як таке. Водночас для осіб, які претендують на вищі державні посади, а також для політичного керівництва застосовують додаткові запобіжники, спрямовані на мінімізацію конфлікту лояльності та забезпечення виключного зв’язку з державою. Наприклад, якщо особа з подвійним громадянством перемагає на виборах до Кнесету, вона не може скласти присягу й стати депутатом, доки офіційно й документально не запустить процедуру відмови від другого громадянства або не зробить усе можливе для розриву цього зв’язку.

Втім, є й протилежна модель. 2017 року Верховний суд Австралії визнав недійсними повноваження кількох депутатів парламенту через наявність у них іншого громадянства, навіть якщо вони не користувалися ним або не знали про його існування.

Отже, міжнародна практика демонструє різні моделі регулювання — від жорстких обмежень до ліберального підходу. Але спільним є одне: вирішальне значення має не сам факт другого громадянства, а його прозорість, належна оцінка ризиків у контексті конкретної посади, а також невідворотність наслідків за порушення обов’язку його декларування.

Україна й подвійне громадянство: правовий контекст

Донедавна Україна формально керувалася принципом єдиного громадянства, закріпленого у статті 4 Конституції України. Водночас реальна практика була значно складнішою: значна кількість громадян України мала паспорти інших держав, а в держави не було системного інструменту їх виявлення та обліку, тож вона фактично пропускала такі випадки крізь пальці.

Проблема полягає не лише у відсутності заборон чи дозволів. Україна досі не створила дієвого механізму обміну інформацією з іншими державами щодо набуття громадянства, не має єдиного інструменту перевірки таких відомостей, а більшість процедур фактично ґрунтується на добросовісному декларуванні самою особою. За таких умов навіть формальна вимога повідомляти про інше громадянство не гарантує повноти та достовірності інформації.

Зокрема 2018 року заступник глави МЗС України повідомив про видачу мешканцям Закарпаття угорських паспортів, кількість яких становила понад 100 тисяч. Цей приклад демонструє не лише масштаби поширення множинного громадянства в окремих регіонах України, а й відсутність у держави ефективних механізмів його виявлення та обліку. Відповідно достеменно оцінити поширеність такого явища серед осіб, які обіймають публічні посади, сьогодні практично неможливо.

Як наслідок, українське суспільство неодноразово стикалося з резонансними прецедентами.

Зокрема значний суспільний резонанс спричинив скандал навколо виявлення російського громадянства у заступника голови Верховного суду, що продемонстрував потенційний доступ особи з громадянством держави-агресора до найвищого рівня судової влади та чутливої інформації.

Окремі гучні кейси також стосувалися публічних осіб і політиків, стосовно яких виникали питання наявності громадянства інших держав. Незалежно від політичної оцінки таких випадків, спільною рисою є те, що інформація про іноземне громадянство зазвичай ставала відомою вже після набуття особою посади або політичного впливу.

І тут можемо спостерігати й інші потенційні ризики, пов’язані з можливістю використання другого паспорта як юридичного щита від кримінального переслідування. Більшість держав світу (зокрема країни ЄС та Ізраїль) конституційно забороняють екстрадицію власних громадян іншим країнам. Практика останніх років демонструє, що окремі українські посадовці та колишні посадовці, щодо яких здійснюється кримінальне переслідування, протягом тривалого часу перебувають поза межами України. У таких випадках наявність іншого громадянства або стійкого правового статусу в іншій державі може додатково ускладнювати процедури їх повернення та притягнення до відповідальності.

Отже, існування цієї «сірої зони» несе для України три ключові типи ризиків.

Безпекові: виникає ризик доступу іноземних держав до чутливої інформації через осіб, які обіймають посади у владі, правоохоронних органах або судах.

Юридичні: ускладнюється притягнення до відповідальності. Наявність другого громадянства або правового статусу за кордоном може створювати додаткові можливості для уникнення слідства та потенційної екстрадиції.

Репутаційні: знижується довіра до держави. Суспільство сприймає як проблему ситуацію, коли державні рішення ухвалюють люди, які мають стійкі юридичні зв’язки з іншими державами, особливо державами-агресорами.

Звісно, саме собою іноземне громадянство не є доказом наміру уникнути відповідальності. Однак для посадових осіб, які мають доступ до бюджетних ресурсів і процесу ухвалення державних рішень, прихований альтернативний правовий статус створює системний ризик.

Розуміння цього ризику змушує принципово переосмислити державну політику. У цьому контексті легалізація множинного громадянства є ознакою зрілості та євроінтеграційного розвитку України. Це відповідь на два паралельні об’єктивні демографічні та соціальні процеси.

Йдеться про реакцію на глобальні демографічні виклики: за даними ООН, після повномасштабного вторгнення Росії 2022 року мільйони громадян України опинилися за кордоном. Станом на кінець 2025 року поза межами країни перебувало близько 5,9 мільйона українських біженців. Що довше триває війна, то більше серед них тих, хто набуває іноземного громадянства або вибудовує довгострокові правові зв’язки з державами перебування. Україна стратегічно зацікавлена у збереженні зв’язку з цими людьми, і множинне громадянство є головним містком для цього.

Плюс — інститут множинного громадянства є критично важливим інструментом залучення людського капіталу ззовні. Україна гостро потребує спрощеної інтеграції для іноземців, які пов’язують свій чинний чи майбутній юридичний статус із нашою державою. Насамперед ідеться про іноземних добровольців, а також про закордонних інвесторів, технічних фахівців, волонтерів та експертів, готових долучитися до масштабних проєктів повоєнної відбудови. Дозволяючи їм зберігати перше громадянство, Україна отримує потужний інструмент глобального рекрутингу лояльних і високоефективних союзників, готових працювати на її розвиток.

Водночас така відкритість щодо діаспори вимагає від держави значно вищого рівня інституційної спроможності. Легалізація множинного громадянства має супроводжуватися створенням ефективних механізмів контролю, які унеможливлять використання другого паспорта для приховування конфлікту інтересів, уникнення відповідальності чи збереження незаконно набутого майна.

Для України це означає кілька конкретних кроків.

По-перше, будь-яка особа, що претендує на посаду президента України, члена Кабінету міністрів (прем’єр-міністра, міністрів, їхніх заступників), державного службовця, судді, народного депутата, керівника державного підприємства або силових структур, зобов’язана офіційно задекларувати всі наявні громадянства та підстави їх набуття, незалежно від їхнього правового статусу в інших юрисдикціях.

По-друге, приховування інформації про друге громадянство під час вступу на посаду або її обіймання має бути кваліфіковано як окремий склад правопорушення з чітко визначеними фінансовими та кримінальними наслідками.

По-третє, для окремих категорій посад, зокрема у секторі безпеки, розвідки та оборони може бути обґрунтовано запровадження вимоги виключного громадянства України.

По-четверте, для інших категорій посадовців наявність іноземного громадянства може допускатись, але лише за умови повної прозорості та регулярної перевірки з боку уповноважених органів.

Водночас щодо осіб, які не обіймають публічних посад, передусім представників бізнесу, фахівців приватного сектору або громадян, не залучених до ухвалення державних рішень, держава не повинна встановлювати надмірних обмежень. У таких випадках множинне громадянство є частиною нормальної міжнародної мобільності та не потребує посиленого регуляторного контролю, окрім загальних вимог декларування у передбачених законом випадках.

У сильній державі кількість паспортів у кишені посадовця не має значення — має значення те, чи може держава в будь-який момент перевірити, кому він насправді служить. Саме тому дискусія про множинне громадянство — не про лояльність чи патріотизм, а про те, чи здатна Україна побудувати інститути, які не покладаються на добросовісність, а унеможливлюють зловживання. Наразі — ні. Але саме зараз, коли закон ухвалено, а правила гри ще пишуться, є шанс зробити це правильно.