Двойное гражданство должностных лиц: где проходит граница между открытостью и риском?

Когда-то, еще до начала российской агрессии в 2014 году, у меня был откровенный разговор с одним влиятельным российским бизнесменом. На вопрос, почему его дети живут и учатся на Западе, а сам он владеет там дорогой недвижимостью, вопреки публичной антизападной риторике, прозвучал максимально циничный ответ: Россия — место для заработков, в то время как Запад — безопасный приют в случае непредвиденных обстоятельств.

Этот разговор хорошо иллюстрирует мировоззрение, где государство воспринимается не как политическое сообщество или пространство ответственности, а как инструмент получения выгоды. К сожалению, такая логика иногда проявляется и в украинских реалиях, особенно когда лица, наделенные властными полномочиями, скрывают наличие второго гражданства или других юридических связей с иностранными государствами.

В то же время нужно сразу расставить акценты. Эта статья — не критика или отрицание института множественного гражданства как такового. Наоборот, приняв закон №4502-IX, Украина двигается именно в этом направлении, легализируя множественное гражданство и как закономерное следствие массовой миграции украинцев за границу, и как признание вклада иностранцев, которые участвуют в защите страны: несут военную службу, оказывают гуманитарную помощь или другим образом связывают свою судьбу с Украиной.

Вопрос в другом: какими должны быть механизмы контроля, декларирования и ответственности для тех, кто занимает публичные должности и принимает решения от лица государства?

Двойное гражданство в мире: норма, а не исключение

Согласно международным сравнительным исследованиям в сфере гражданства, более 70% государств мира в той или иной степени допускают или прямо разрешают множественное гражданство. Среди них — США, Великобритания, Франция, Канада, Австралия и т.д. Сам по себе этот институт не рассматривают как угрозу национальной безопасности.

Причины такого подхода системные. Глобальная мобильность, массовая миграция, трансграничные семейные и профессиональные связи, а также рост роли диаспор привели к тому, что множественное гражданство в мире все чаще воспринимают как нормальную практику, а не как исключение.

Вместе с тем лояльность чиновника проверяют не запретами, а жесткими процедурами: допуском к государственной тайне, мониторингом финансовых интересов и обязательным декларированием иностранного гражданства. Ключевой вопрос — не наличие второго паспорта, а эффективность механизмов контроля для тех, кто реализует властные полномочия от лица государства.

Так, в США лица с двойным гражданством могут занимать большинство государственных должностей. Конституция США прямо ограничивает только должность президента (требование natural-born citizen), в то время как для сенаторов и членов Палаты представителей установлены лишь требования, касающиеся срока действия гражданства (девять и семь лет соответственно), без какого-либо запрета на второе гражданство. На практике двойное гражданство имели, в частности сенатор Тед Круз (канадское, от которого он официально отказался в 2014 году), конгрессвумен Мишель Бахманн (швейцарское) и губернатор Калифорнии Арнольд Шварценеггер (австрийское, которое он сохранял в течение всего времени пребывания на должности). Вместе с тем для позиций, связанных с доступом к секретной информации, применяют систему проверок согласно директиве SEAD-4, а кандидат обязан заполнить анкету SF-86, в которой задекларировать все иностранные гражданства, паспорта и связи с другими государствами. Сокрытие такой информации является основанием для отказа в допуске.

В Великобритании государственная служба делится в зависимости от чувствительности функций. Большинство административных и социально-экономических должностей открыты для лиц с множественным гражданством. В то же время так называемые зарезервированные должности, связанные с национальной безопасностью, обороной, дипломатией и государственной тайной, доступны исключительно для граждан Великобритании и предусматривают усиленные процедуры проверки.

В Израиле множественное гражданство тоже распространенное явление и не запрещено как таковое. Вместе с тем для лиц, которые претендуют на высшие государственные должности, а также для политического руководства применяют дополнительные предохранители, направленные на минимизацию конфликта лояльности и обеспечение исключительной связи с государством. Например, если лицо с двойным гражданством побеждает на выборах в Кнессет, оно не может принести присягу и стать депутатом, пока официально и документально не запустит процедуру отказа от второго гражданства или не сделает все возможное для разрыва этой связи.

Впрочем, есть и противоположная модель. В 2017 году Верховный суд Австралии признал недействительными полномочия нескольких депутатов парламента из-за наличия у них другого гражданства, даже если они не пользовались им или не знали о его существовании.

Следовательно, международная практика демонстрирует разные модели регулирования — от жестких ограничений до либерального подхода. Но общее одно: решающее значение имеет не сам факт второго гражданства, а его прозрачность, должная оценка рисков в контексте конкретной должности, а также неотвратимость последствий за нарушения обязанности его декларирования.

Украина и двойное гражданство: правовой контекст

До недавнего времени Украина формально руководствовалась принципом единого гражданства, закрепленного в статье 4 Конституции Украины. Вместе с тем реальная практика была намного сложнее: значительное количество граждан Украины имело паспорта других государств, а у государства не было системного инструмента их выявления и учета, поэтому оно фактически пропускало такие случаи сквозь пальцы.

Проблема заключается не только в отсутствии запретов или разрешений. Украина до сих пор не создала действенный механизм обмена информацией с другими государствами по вопросам обретения гражданства, не имеет единого инструмента проверки таких сведений, а большинство процедур фактически основывается на добросовестном декларировании самим лицом. В таких условиях даже формальное требование сообщать о другом гражданстве не гарантирует полноту и достоверность информации.

В частности, в 2018 году заместитель главы МИД Украины сообщил о выдаче жителям Закарпатья венгерских паспортов, количество которых составляло больше 100 тысяч. Этот пример демонстрирует не только масштабы распространения множественного гражданства в отдельных регионах Украины, но и отсутствие у государства эффективных механизмов его выявления и учета. Соответственно точно оценить распространенность такого явления среди лиц, занимающих публичные должности, сегодня практически невозможно.

Как следствие, украинское общество неоднократно сталкивалось с резонансными прецедентами.

В частности значительный общественный резонанс вызвал скандал вокруг выявления российского гражданства у заместителя председателя Верховного суда, продемонстрировавший потенциальный доступ лица с гражданством государства-агрессора к высшему уровню судебной власти и чувствительной информации.

Отдельные громкие кейсы также касались публичных лиц и политиков, в отношении которых возникали вопросы наличия гражданства других государств. Независимо от политической оценки таких случаев, общей чертой является то, что информация об иностранном гражданстве обычно становилась известна уже после получения лицом должности или политического влияния.

И здесь можем наблюдать и другие потенциальные риски, связанные с возможностью использования второго паспорта как юридического щита от уголовного преследования. Большинство государств мира (в частности страны ЕС и Израиль) конституционно запрещают экстрадицию своих граждан другим странам. Практика последних лет демонстрирует, что отдельные украинские чиновники и бывшие должностные лица, в отношении которых осуществляется уголовное преследование, в течение длительного времени находятся вне границ Украины. В таких случаях наличие другого гражданства или устойчивого правового статуса в другом государстве может дополнительно усложнять процедуры их возвращения и привлечения к ответственности.

Таким образом, существование этой «серой зоны» несет для Украины три ключевых типа рисков.

Безопасные: возникает риск доступа иностранных государств к чувствительной информации через лиц, которые занимают должности во власти, правоохранительных органах или судах.

Юридические: усложняется привлечение к ответственности. Наличие второго гражданства или правового статуса за границей может создавать дополнительные возможности, чтобы избежать следствия и потенциальной экстрадиции.

Репутационные: снижается доверие к государству. Общество воспринимает как проблему ситуацию, когда государственные решения принимают люди, имеющие устойчивые юридические связи с другими государствами, особенно государствами-агрессорами.

Конечно, само собой иностранное гражданство не является доказательством намерения избежать ответственности. Но для чиновников, которые имеют доступ к бюджетным ресурсам и процессу принятия государственных решений, скрытый альтернативный правовой статус создает системный риск.

Понимание этого риска заставляет принципиально переосмыслить государственную политику. В этом контексте легализация множественного гражданства — признак зрелости и евроинтеграционного развития Украины. Это ответ на два параллельных объективных демографических и социальных процесса.

Речь идет о реакции на глобальные демографические вызовы: по данным ООН, после полномасштабного вторжения России в 2022 году миллионы граждан Украины оказались за границей. По состоянию на конец 2025 года вне границ страны находилось около 5,9 миллиона украинских беженцев. Чем дольше идет война, тем больше среди них тех, кто получает иностранное гражданство или выстраивает долгосрочные правовые связи с государствами пребывания. Украина стратегически заинтересована в сохранении связи с этими людьми, и множественное гражданство — главный мостик для этого.

Плюс — институт множественного гражданства является критически важным инструментом привлечения человеческого капитала извне. Украина остро нуждается в упрощенной интеграции для иностранцев, связывающих свой действующий или будущий юридический статус с нашим государством. В первую очередь речь идет об иностранных добровольцах, а также о зарубежных инвесторах, технических специалистах, волонтерах и экспертах, готовых принять участие в масштабных проектах послевоенного восстановления. Разрешая им сохранять первое гражданство, Украина получает мощный инструмент глобального рекрутинга лояльных и высокоэффективных союзников, готовых работать на ее развитие.

Вместе с тем такая открытость в отношении диаспоры требует от государства значительно более высокой институционной способности. Легализация множественного гражданства должна сопровождаться созданием эффективных механизмов контроля, которые сделают невозможным использование второго паспорта для сокрытия конфликта интересов, избегания ответственности или сохранения незаконно приобретенного имущества.

Для Украины это означает несколько конкретных шагов.

Во-первых, любое лицо, которое претендует на должность президента Украины, члена Кабинета министров (премьер-министра, министров, их заместителей), государственного служащего, судьи, народного депутата, руководителя государственного предприятия или силовых структур, обязано официально задекларировать все существующие гражданства и основания их получения, независимо от их правового статуса в других юрисдикциях.

Во-вторых, утаивание информации о втором гражданстве во время вступления в должность или исполнения обязанностей должно быть квалифицированно как отдельный состав правонарушения с четко определенными финансовыми и уголовными последствиями.

В-третьих, для отдельных категорий должностей, в частности в секторе безопасности, разведки и обороны может быть обосновано введение требования исключительного гражданства Украины.

В-четвертых, для других категорий должностных лиц наличие иностранного гражданства может допускаться, но только при условии полной прозрачности и регулярной проверки со стороны уполномоченных органов.

Вместе с тем в отношении лиц, не занимающих публичные должности, в первую очередь представителей бизнеса, специалистов частного сектора или граждан, не привлеченных к принятию государственных решений, государство не должно устанавливать чрезмерные ограничения. В таких случаях множественное гражданство — часть нормальной международной мобильности и не нуждается в усиленном регуляторном контроле, кроме общих требований декларирования в предусмотренных законом случаях.

В сильном государстве количество паспортов в кармане чиновника не имеет значения — имеет значение то, может ли государство в любой момент проверить, кому он на самом деле служит. Именно поэтому дискуссия о множественном гражданстве — не о лояльности или патриотизме, а о том, способна ли Украина построить институты, которые не полагаются на добросовестность, а делают невозможными злоупотребления. Пока — нет. Но именно сейчас, когда закон принят, а правила игры еще пишутся, есть шанс сделать это правильно.