Исламабадские соглашения между США и Ираном: анализ текста и выводы

Итак, спустя 3 месяца сперва активных боевых действий, а затем и изнурительных военно-дипломатических танцев, США и Иран наконец-то достигли (промежуточного) мирного соглашения. Безусловно, говорить об окончательном урегулировании ситуации нельзя. Однако это первые документально закрепленные договоренности между Вашингтоном и Тегераном, открывающие для них путь к дальнейшим, более комплексным и серьезным переговорам.

В этой статье я проанализирую подписанный между ними документ и сделаю несколько важных выводов.

Начнем с того, что документ назвали «Исламабадский меморандум о взаимопонимании». Исламабад тут нужен, чтобы подчеркнуть важнейшую и, пожалуй, ключевую, роль пакистанских посредников, благодаря которым иранцы и американцы достигли компромисса. Впрочем, кроме Пакистана, активную роль также играли Оман и Катар. Отдельно, президент США Дональд Трамп также поблагодарил Китай и Россию, но за что конкретно – неизвестно.

Тот факт, что соглашение назвали «меморандумом», показывает, что стороны не смогли склонить друг друга к подписанию более серьезного юридически обязывающего договора. Само название как будто бы говорит, что документ слабый и являет собой не более чем набор заявлений о намерениях двух сторон. С международно-правовой точки зрения, меморандум действительно не является юридически обязывающим документом, и его легче нарушить, чем, к примеру, договор, скрепленный резолюцией Совбеза ООН. Тем не менее, реальная политика полна примеров, когда даже устные джентльменские соглашения выполнялись не хуже, чем полноформатные международные договора. А поэтому, сбрасывать это соглашение со счетов из-за слова «меморандум» не стоит. В конце концов, важно, что там написано, а не только его название, и под чем лидеры двух стран поставили свои подписи.

Кстати, подписывали документ удаленно, с помощью электронной подписи, а затем каждый лидер отдельно на камеру подписал свою копию договора: президент США Дональд Трамп – во время саммита «Большой семерки» во французском Версале, а президент Ирана Масуд Пезешкиан – у себя в Тегеране. Изначально планировавшаяся церемония подписания договора в Женеве в пятницу 19 июня, фактически была отменена. Стороны решили все сделать быстрее и проще, но на более высоком уровне, иначе бы в Женеву приехал бы либо спикер иранского парламента, либо министр иностранных дел.

А теперь обратимся к тексту соглашения. Пойдем по пунктам.

1. Соединенные Штаты Америки и Исламская Республика Иран и их союзники в данной войне подписывают Меморандум о взаимопонимании (МоВ) с целью немедленного и полного прекращения военных операций на всех фронтах, включая Ливан, и с этого момента обязуются не начинать каких-либо военных действий друг против друга, а также воздерживаться от угрозы или применения силы друг против друга, а также уважать территориальную целостность и суверенитет Ливана. Окончательное соглашение подтвердит полное прекращение войны на всех фронтах, включая Ливан, а также другие условия данного пункта.

Здесь много уделено внимания Ливану. Это не случайность, а прямое требование иранцев, из-за которого переговоры с США несколько раз срывались или переносились. Даже нынешний меморандум был подписан со скрипом после того, как Израиль демонстративно нанес серию воздушных ударов по южным пригородам Бейрута на самых последних этапах переговоров.

Для Ирана этот пункт имеет огромное значение. Во-первых, это хорошо ложится в их информационно-пропагандистскую повестку, согласно которой иранцы стоят на страже интересов своих союзников и обычных ливанцев, страдающих от гнета Израиля и Штатов. Во-вторых, включение Ливана в перемирие сковывает руки Израилю, не оставляя ему пространства для продолжения боевых действий во время прекращения огня. В-третьих, этот пункт гарантирует неприкасаемость «Хезболлы», которая еще нужна Ирану как ключевой военно-политический союзник в Ливане и инструмент сохранения там иранского влияния, а значит и возможности давить на северные границы Израиля. В-четвертых, это дает Ирану возможность усиливать политические позиции и имидж «Хезболлы» в противовес нынешнему ливанскому правительству, которое состоит из кланов, ориентированных на Саудовскую Аравию, Израиль и Штаты.

Как видим, иранцы своего добились: в «меморандум» был включен пункт, в котором четко прописано, что Ливан становится частью перемирия, и реализация соглашения прямо зависит от стабильности ситуации в Ливане, тем самым заставляя США постоянно давить на Израиль с требованием не эскалировать ситуацию.

2. США и Иран обязуются уважать территориальную целостность и суверенитет друг друга и воздерживаться от вмешательства во внутренние дела.

Это символический пункт, который важен для Ирана больше, чем для Штатов. Иранцы всегда утверждали, что война против них с самого начала имела целью свержение режима. Поэтому здесь как будто бы прописано, что США не должны более ставить себе такую цель. Хотя, мы понимаем, что этот текст не дает никакой гарантии.

3. США и Иран обязуются провести переговоры для достижения окончательного соглашения в течение максимум 60 дней с возможностью продления по взаимному согласию.

Собственно, этот пункт красноречиво показывает, что никакого урегулирования конфликта тут нет и в помине. Стороны решили заморозить войну, так как не имеют понятия, как урегулировать все свои спорные вопросы одномоментно и на основе взаимоприемлемого компромисса. 2 месяца на финализацию некой окончательной «сделки» недостаточно, и скорее всего, этот дедлайн будет продолжен по взаимному согласию, о чем Д. Трамп уже даже намекнул в комментарии американским СМИ. Соединенным Штатам этот «меморандум» нужен был, чтобы быстро выскочить из ставшей токсичной войны, а не для того, чтобы что-то окончательно решить. У Ирана логика была точно такой же.

4. Сразу после подписания этого МоВ, США начнут процесс снятия морской блокады и любых иных препятствий, развернутых против Ирана, а также полностью завершат морскую блокаду в течение 30 дней. В это же время Иран восстановит проход судов до довоенных показателей. Вдобавок к этому, США обязуются вывести свои войска из близлежащих к Ирану районов в течение 30 дней после достижения окончательного соглашения.

Этот пункт уже фактически выполнен. США сняли морскую блокаду даже раньше, чем тут прописано. На ускорение всей процедуры повлияли авиаудары Израиля по Ливану в последний день переговоров, когда они чуть не сорвали сделку, и иранцы надавили на Вашингтон, вынудив того пойти на уступку по этому пункту, и снять блокаду не через 30 дней, а немедленно. Сама морская блокада иранских портов была успешной лишь отчасти: она нанесла серьезный ущерб иранской экономике и экспортным возможностям, но не обеспечила достижение политических целей, которые ею ставились.

Самое странное – это последняя часть пункта, в которой США обязываются откуда-то вывести свои войска в течение месяца после достижения финального договора с Тегераном. Непонятно, о каких районах идет речь. Иранская сторона безусловно подает это как согласие Штатов покинуть Ближний Восток или хотя бы Персидский залив, как они этого требовали ранее. Однако в реальности тут речь, скорее всего, может идти о выводе тех дополнительных войск, которые США перебросили в регион, готовясь к войне с Ираном (около 50,000 военных + флот), что вполне логично: если стороны придут к окончательному мирному договору, то и держать эти войска там не имеет смысла. Так что, в этом пункте никакой капитуляции со стороны американцев я не вижу, а лишь абстрактное и нечеткое обещание, привязанное к очень неустойчивому переговорному процессу.

5. После подписания МоВ, Иран сделает все в его силах, чтобы обеспечить безопасный проход коммерческих судов без взимания платы, но лишь на 60 дней, из Персидского залива в Оманское море и назад. Проход коммерческих судов будет возобновлен немедленно и, учитывая необходимость убрать технические и военные препятствия на пути следования маршрута, а также провести Ираном разминирование пролива, полностью восстановлен в течение 30 дней. Иран проведет переговоры с Султанатом Оман для определения будущей администрации и предоставления морских услуг в Ормузским проливе в тесной координации с другими государствами Персидского залива в соответствии с международным правом и суверенными правами прибрежных государств.

Этот пункт выполнен отчасти, но к нему много вопросов. Во-первых, непонятно, почему Ирану запрещено взимать плату с проходящих судов лишь на 60 дней? Региональные государства, да и сами США, ранее выступали против любых форм регулирования пролива со стороны Тегерана, тем более оплаты прохода кораблей. Здесь Штаты сделали большую уступку и прецедент, добавив таймлайн для не-взимания платы.

Во-вторых, согласно этому пункту, Иран должен позаботиться о том, чтобы ничего не мешало проходу кораблей, а это займет время. Соответственно, пролив не будет открыт быстро и для всех сразу, и скорее всего, будет работать в ограниченном режиме. А затем спустя 60 дней Иран начнет взимать плату за проход кораблей, как это прописано здесь. Это противоречит заявлениям администрации Трампа о том, что Иран обязался открыть Ормузский пролив для всех без каких-либо ограничений. Разумеется, США могут давить на Иран и угрожать санкциями, требуя ускорить процесс. Но как показала практика, без реальной готовности воевать за пролив, США мало что изменят только лишь риторикой.

А сам факт того, что в этом пункте указано право Ирана и Омана установить некую форму контроля за Ормузским проливом в виде администрации, показывает, что США пошли на беспрецедентные уступки по этому вопросу. Фактически, они разрешили Ирану превратить Ормузский пролив в Суэцкий канал, что очень не понравится региональным странам, которые будут еще более зависимыми от доброй воли иранцев. В средне- и долгосрочной перспективе, если этот пункт будет реализован так, как написан, он вынудит региональные государства искать альтернативные наземные маршруты экспорта энергоносителей, через территории Турции, Ирака, Сирии и Иордании, с возможной связкой с Израилем и Египтом.

Правда, то, что такая администрация должна будет соответствовать международному праву и согласовываться с другими странами региона, несколько ограничивает иранцев. В их идеальной картинке мира регулирование пролива должно быть формализовано и легализировано, желательно в переговорах с региональными странами. Однако без их согласия любые попытки регулировать пролив будут незаконными, а значит не работать на полную мощность. Впрочем, у региональных государств рычагов давления на Тегеран еще меньше, чем у Штатов и Израиля, а значит без помощи извне, они будут вынуждены договариваться с Ираном.

6. США обязуются совместно с региональными партнерами разработать четкий, взаимоприемлемый план восстановления и экономического развития Ирана на как минимум $ 300 млрд. Механизмы реализации этого плана должны быть проработаны на переговорах о финальной сделке в течение 60 дней. Все лицензии, исключения из-под санкций и разрешения, необходимые для соответствующих финансовых транзакций должны быть выданы США.

Если читать этот пункт дословно, то получается, что к концу лета Иран может получить доступ к некоему фонду в размере $ 300 млрд, которые пойдут на восстановление его инфраструктуры и экономики, пострадавших во время войны. Не совсем понятно, откуда взялась цифра в $ 300 млрд, но она превышает как все замороженные иранские активы, так и деньги, которые Ирану авансом разморозили в пресловутой «ядерной сделке» Обамы 2015 года, которую часто упоминает Трамп как «худшую сделку в истории». Более того, США взяли обещание помогать с наполнением такого фонда через ослабления санкций. Разумеется, они не обязаны это делать просто так, и будут торговаться с Ираном за каждую лицензию, которую будут выдавать относительно иранских компаний.

Тем не менее, неизвестно, каким образом наполнять этот фонд. По словам Трампа, в этом ему должны помочь аравийские монархии Залива, но что-то подсказывает мне, что они не будут рады инвестировать в фонд восстановления иранской экономики. Для Ирана же этот пункт – настоящий подарок их медийной машине, которая подает его как обязательство США выплатить те самые «репарации», которых Тегеран требовал на переговорах в апреле-мае.

7. США обязуются отменить все виды санкций против Ирана, включая те, которые были введены резолюциями Совбеза ООН. Это касается резолюций Совета директоров МАГАТЭ, всех односторонних решений США, первичных и вторичных ограничений как части финальной сделки. Иран и США подтверждают важность отмены санкций в ходе переговоров, которые должны привести к окончательному взаимному урегулированию.

С одной стороны, риторически, США пошли на огромную уступку, прописывая обещание отменить ВСЕ санкции. Дело в том, что против Ирана было введено множество санкционных пакетов, особенно после середины 1990-х годов. Не все санкции связаны с ядерной программой или финансированием терроризма. Соответственно, обещать снять их все – это большая уступка Ирану, который этого и требует. Даже «ядерная сделка» 2015 года не касалась ВСЕХ санкций против Ирана.

С другой стороны, тут явно прописано, что снятие санкций будет частью переговорного процесса об окончательном урегулировании конфликта. А значит до этого момента санкции сняты не будут.

8. Иран подтверждает, что не будет разрабатывать и развивать ядерное оружие. США и Иран согласились разрешить вопрос с запасом обогащенного урана в соответствии с мерами, которые должны быть взаимно согласованы на основе графика, упомянутого в пункте 7 путем как минимум уменьшения уровня обогащения урана под надзором МАГАТЭ. Обе стороны также согласились обсудить вопрос обогащения урана и другие аспекты, связанные с ядерными потребностями Ирана, на базе позитивных рамочных соглашений в финальной сделке. Финальный договор должен подтвердить положения данного пункта. США и Иран подтверждают важность ядерного вопроса. Они имеют намерение немедленно заняться разрешением этой проблемы путем переговоров с целью достижения взаимоприемлемого решения.

Переводя на простой язык, иранцы согласились уменьшить уровень обогащения своего урана под надзором международных инспекторов, а в обмен на это США перестали требовать уничтожения этого урана или же его вывоза с территории Ирана и передачи Вашингтону или третьей стране. При этом общий вопрос ядерной программы Ирана (и его права обогащать уран на своей территории для невоенных целей) вынесен за скобки и отложен на «финальные переговоры», которые будут идти следующие 2 месяца. Другими словами, стороны пришли к очевидному компромиссу, который ничего не решает, и ядерный вопрос остается актуальным. При этом пункт выписан так, чтобы дать и США, и Ирану возможность заявить о своей политической победе.

9. До утверждения финального договора, США и Иран обязуются сохранить нынешний статус-кво. Иран не станет менять статус-кво своей ядерной программы, а США не будут вводить новые санкции и развертывать дополнительные войска в регионе.

Это символический пункт, который, по сути, фиксирует ситуацию на данный момент. Он важен для мониторинга нарушений, и очевидно был предметом спора по поводу того, как избегать всяких провокационных действий, которые могут поставить меморандум на грань коллапса.

10. США обязуются сразу после подписания МоВ и до отмены всех санкций вывести из-под санкций экспорт иранской нефти, нефтепродуктов и их побочных продуктов, а также связанных услуг, в том числе банковских, страховых и транспортных.

Этот пункт уже выполнен США. Казначейство выдало генеральные лицензии (разрешения, выводящие из-под санкций конкретные компании), чтобы разблокировать экспорт иранского нефтехима. Это важная для Ирана уступка, которую они требовали авансом до переговоров о финальной сделке. Кроме того, что это даст передышку иранской экономике, но и принесет стабильность на мировые рынки. Однако генеральные лицензии – это не отмена санкций, поскольку они не отменяют законодательные акты, на основе которых вводился тот или иной санкционный режим. Поэтому у США сохраняются возможности в любой момент вернуть санкции против иранской нефтянки.

11. США обязуются разблокировать использование замороженных фондов и активов Ирана после реализации положений данного МоВ. США и Иран должны согласовать процедуру высвобождения этих активов в ходе переговоров. Активы, независимо от того, остаются ли они на исходном счете или перечисляются, должны быть полностью доступны для осуществления платежей в пользу любого конечного бенефициара, указанного Центральным банком Исламской Республики Иран. США обязуются выдать все необходимые лицензии и разрешения в соответствии с этим пунктом.

Риторически, такое обещание – серьезная уступка со стороны Штатов. Иран много лет требовал разморозки активов в качестве жеста доброй воли для продолжения «ядерных переговоров». Общая сумма иранских активов точно неизвестна, но по некоторым оценкам она достигает $ 120 – $ 170 млрд. Иран требовал разморозить хотя бы $ 24 млрд в качестве аванса для продолжения переговоров и подписания данного МоВ. Мы не знаем, были ли разморожены эти активы. А в пункте явно указано, что разморозка активов будет возможна лишь в ходе дальнейших переговоров и после заключения финальной сделки. Так что, в этом вопросе Ирану не удалось заполучить желаемое.

12. США и Иран согласились утвердить механизм исполнения положений данного МоВ для мониторинга его реализации и будущего выполнения финального договора.

Это технический пункт, который будут прорабатывать технические или экспертные группы. Главный вопрос: как эффективно мониторить выполнение всех этих обязательств и обещаний? В «ядерной сделке» 2015 года механизм был выписан довольно подробно и неплохо. Не удивлюсь, если стороны будут вдохновляться тем документом при обсуждении данного пункта.

13. После подписания МоВ и начала выполнения пунктов 1, 4, 5, 10 и 11 данного МоВ, а также с целью дальнейшей реализации положений документа, стороны начнут переговоры о заключении финального соглашения по другим пунктам.

В принципе, пункты, упомянутые здесь, уже фактически выполнены. США сняли блокаду, ослабили санкции и вроде бы даже начали размораживать какие-то иранские активы (но это еще не подтверждено). Даже перемирие в Ливане было восстановлено после израильских авиаударов и давления со стороны Штатов. По этой причине, стороны уже заявили, что первые переговоры о «финальной сделке» пройдут в Швейцарии 29-30 июня.

14. Финальные договоренности должны быть закреплены юридически обязывающей резолюцией Совбеза ООН.

Это важный пункт, который позволит сделке быть легитимизированной на международном уровне, вовлекая и других постоянных членов ООН: Францию, Британию, Китай и Россию. Это может и улучшить общий авторитет документа и его законность, но и усложнить задачу, так как в переговоры могут вовлечься и другие стороны со своими интересами.

Общие выводы по результатам анализа этого документа следующие:

1. Иран стратегически проиграл, поскольку не добился долгосрочных уступок, которые бы гарантировали его реинтеграцию в регион как полноформатного игрока и признание таковым со стороны региона и США. Он также понес серьезные потери в войне, и теперь зависит от позитивного результата переговоров.

2. При этом, Иран одержал политическую победу в этой войне, не дав США и Израилю добиться своих изначальных целей. Более того, по ходу войны иранцы установили де-факто контроль над Ормузом, который в МоВ был закреплен. Также им удалось выбить несколько важных авансовых уступок от США: ослабление санкций, снятие блокады, возможная разморозка активов, отказ от максималистской «ядерной повестки».

3. США стратегически и политически проиграли эту войну, поскольку ничего долгосрочного не получили. Ни одна из заявленных целей Трампа не была выполнена, а последствия загнали Штаты в очень сложный процесс переговоров, который так и не закончился, и сулит еще многими месяцами изнурительного диалога с теми же иранцами, с которыми Вашингтон вел переговоры в прошлом году. История с Ираном подорвала внутренние политические позиции Трампа и его команды, а также обострила кризис старой модели американо-израильских отношений, особенно в республиканском лагере.

4. Израиль максимализировал эту войну, и выжал из нее все, что можно было в своей военно-силовой логике. Это не привело к падению режима в Иране или к уничтожению его союзников в регионе. На какое-то время они могут даже усилить свои позиции, но развал «оси сопротивления» является фактом. В дальнейшем все зависит от того, удастся ли Израилю перестроиться под борьбу за послевоенный мир и архитектуру безопасности, поскольку тут ситуация все еще выглядит сложной: отношения с арабами не стали лучше, внутриполитическая поляризация остается острой, а элиты стран региона до сих пор расколоты по вопросу отношения к Ирану и Израилю. При этом, роль США в регионе заметно сокращается.

5. Аравийские монархии Залива оказались в тяжелом положении, и данный документ – свидетельство того, что они в этой войне пережили крах своей традиционной концепции безопасности, основанной на вере в американский зонтик безопасности и взаимные обязательства в сфере обороны. Теперь им предстоит выбрать одно из трех: либо усиливать союз с Израилем как с превосходящей военной силой, альтернативной Ирану, со всеми вытекающими последствиями, либо выходить на новые договоренности с Ираном и параллельно выстраивать диверсифицированную внешнюю политику, занимаясь собственным ВПК и углубляя региональную интеграцию на основе ССАГПЗ (Совета сотрудничества арабских государств Персидского залива), либо пытаться восстанавливать союз с США, ожидая смены администрации и возвращения демократов.

6. После краха «оси сопротивления» Ирану предстоит переформатировать свои отношения с прокси-группировками в регионе, многие из которых теперь чувствуют себя менее скованными связями с ослабевшим Тегераном.