Миллиарды без исполнителей. Почему громады могут стать главным барьером для восстановления и вступления в ЕС

«Мы можем и должны говорить не только о ресурсах... Главное здесь — не ресурс». Этот предупреждающий тезис, регулярно звучащий и от правительства в Киеве, четко очерчивает главный вызов для будущего Украины. Даже в сверхсложных условиях войны страна одновременно координирует послевоенное восстановление и двигается по ускоренному графику интеграции в Европейский Союз. Но на этом пути появляется глубокая структурная уязвимость, которую довольно долго пытались не замечать. Это так называемая absorption capacity — способность местных громад поглощать и эффективно осваивать финансовую помощь.

В то время, как международные доноры резервируют сотни миллиардов долларов на физическое восстановление Украины, а Киев оперативно принимает законы на макроуровне, непосредственное выполнение этих задач почти полностью ложится на плечи местного самоуправления. В процессе евроинтеграции действует такое же правило: именно на уровне местной и региональной власти внедряется около 70% законодательства ЕС.

В то же время украинские территориальные громады катастрофически ограничены в критически важных ресурсах — им не хватает инженеров, сметчиков, закупщиков, профильных юристов и проектных менеджеров, способных работать с требовательным законодательством ЕС. Официальные отчеты часто маскируют эту пропасть, подменяя понятия: успехи государственной исполнительной вертикали выдают за успехи самих громад.

Но без немедленного развертывания децентрализованных инструментов поддержки этот локальный дефицит состоятельности угрожает остановить как физическое восстановление страны, так и вхождение Украины в ЕС.

Не деньги, а возможности

Есть распространенная иллюзия, что восстановление — это исключительно вопрос денег: дескать, если доноры выделят достаточно миллиардов, разрушенная инфраструктура восстановится сама собой. Конечно, это не так, но параллельно есть еще и давление требований евроинтеграционного календаря. И оба эти масштабные и исторические процессы сейчас упираются в одно и то же узкое место: недостаточную способность муниципалитетов эффективно осваивать средства и внедрять директивы ЕС.

Если посмотреть на объемы, сразу становится заметным масштаб этого бремени для громад. Так, Всемирный банк, Еврокомиссия и ООН в свежем отчете RDNA5 оценивают общую стоимость восстановления Украины на протяжении следующего десятилетия в почти 588 млрд долл. Ключевые составляющие этого процесса — жилищный сектор, местный транспорт и децентрализованные энергетические сети — находятся в коммунальной собственности. И хотя мегакредиты подписывают в центре, именно на местах главы громад отвечают за организацию аудитов, проведение тендеров и обеспечение юридической и финансовой чистоты проектов.

Параллельно ЕС разворачивает программу Ukraine Facility на 50 млрд евро. В отличие от обычной грантовой и технической помощи, эти средства привязаны к способности и скорости Украины адаптироваться к европейским нормам (acquis communautaire). Именно поэтому вопрос успешности громад выходит далеко за рамки восстановления, ведь в процессе евроинтеграции около 70% законодательства ЕС внедряется на уровне местной и региональной власти.

Макроэкономические расчеты свидетельствуют: государство способно эффективно абсорбировать внешнюю помощь в объеме не больше 20% своего годового ВВП. Если вливания превышают этот порог, эффективность использования средств резко снижается, а излишек ресурсов может провоцировать административный хаос вместо развития.

Учитывая масштабы запланированной помощи, Украина рискует столкнуться с парадоксом, который хорошо знаком международным донорам: проблемой окажется не дефицит финансирования, а дефицит способности его использовать. Без радикального усиления громад именно этот фактор может стать главным ограничением как для восстановления, так и для европейской интеграции.

Где именно Украина упирается

Если внимательнее посмотреть на 35 переговорных разделов, то можно заметить, что упомянутое 70-процентное муниципальное бремя евроинтеграции сконцентрировано в нескольких критически важных направлениях. В первую очередь речь идет о Разделе 22 «Региональная политика и координация структурных инструментов», который фактически является главным испытанием для местного самоуправления. Именно здесь определено, как средства ЕС распределяются и контролируются. Во время двустороннего скрининга в Брюсселе в сентябре 2025 года Еврокомиссия прямо зафиксировала среди главных барьеров для Украины слабую абсорбционную и административную способность местной власти.

Не менее сложный Раздел 27 «Окружающая среда и изменение климата», включающий самые дорогие инфраструктурные требования — от очистки сточных вод до обращения с отходами. Финансовое и организационное бремя реализации этих директив полностью ложится на местные рады.

Дополнительную нагрузку создает Раздел 5 «Публичные закупки». Правила ЕС требуют перехода к сложным многомиллионным закупкам, для которых нужны высококвалифицированные специалисты по закупкам, юристы и другие для обеспечения прозрачности процедур и недопущения злоупотреблений.

В то же время кластер «Основы» (The Fundamentals), который будет закрываться последним в переговорном процессе, фактически объединяет все эти требования. Он предусматривает, что антикоррупционные и управленческие реформы должны работать на всех уровнях власти. Если же закупки, экологические стандарты или механизмы управления на местах не будут отвечать требованиям ЕС, это может замедлить или даже временно заморозить переговорный процесс.

Институционная иллюзия: государственная вертикаль и реальность громад

Чтобы верно оценить угрозу ситуации, наши международные партнеры должны трезво посмотреть на то, как подается официальная отчетность. Отчитываясь перед Брюсселем, правительство часто акцентирует внимание на успехах в «региональном измерении европейской интеграции». Развитие состоятельности на местах государство иллюстрирует, например, развертыванием сети региональных офисов евроинтеграции.

На бумаге это создает картину готовности. Но за этой формулировкой скрывается глубокий институционный разрыв. В украинской структуре власти эти региональные офисы административно подчинены областным государственным (военным) администрациям, которые являются частью централизованной исполнительной вертикали. В то же время территориальные громады — автономные органы местного самоуправления и в эту вертикаль не входят.

Накануне Ukraine Recovery Conference 2026 Европейский альянс городов и регионов вместе с больше чем 100 украинскими и европейскими организациями официально призвал признать громады стратегическими партнерами восстановления — не исполнителями, а полноправными участниками планирования и принятия решений.

Показательный пример — меморандумы, подписанные с четырьмя ОГА в рамках конференции «Раздел 22 ЕС». Государство по сути заключило соглашения само с собой — со своей исполнительной вертикалью, а не с самоуправляющимися громадами, которые непосредственно будут отвечать за выполнение проектов.

Когда требования евроинтеграции спускают сверху вниз — от ОГА и ОВА к громадам, — они нередко остаются невыполненными. И это не политический саботаж, а банальная перегрузка. У местных глав и служащих органов самоуправления, истощенных кризисным менеджментом войны и чувствующих невиданный ранее отток человеческого капитала, просто нет в штате достаточно людей для выполнения такого объема задач. Как следствие, реальная точка выполнения проектов и реформ — громада — рискует оставаться парализованной.

Как мир решал проблему

Очевидно, что Украина не первой проходит этот путь. Мировой опыт доказывает: муниципальный паралич — универсальная болезнь как во время расширения ЕС, так и в процессе послевоенного восстановления. Вместе с тем этот же опыт показывает: проблему можно решить, если инъекцию состоятельности делать непосредственно на местах, минуя бюрократические надстройки центральной власти.

Несмотря на отличия между странами, большинство успешных решений можно свести к нескольким базовым моделям.

Первая модель — создание надмуниципальных центров компетенций, которые берут на себя часть работы по подготовке проектов, привлечению финансирования и администрированию средств. Именно по такому пути пошли Польша, создавшая сеть региональных финансовых институций и агентств регионального развития, Хорватия с ее системой региональных координаторов, Латвия с надмуниципальными хабами, а также Болгария и Венгрия, создавшие сети региональных центров и агентств для разгрузки громад от бумажной рутины.

Вторая модель предусматривает использование мобильных экспертных групп, временно усиливающих громады там, где собственной состоятельности не хватает. Словакия привлекала специализированные рабочие группы Еврокомиссии непосредственно в органы местной власти. Италия во время реализации программ ЕС сформировала «мобильную армию» из тысячи экспертов для разработки проектов и проведения сложных закупок. Похожие решения использовали также Колумбия и Ливан после кризисов и конфликтов.

Третья модель состоит в объединении ресурсов нескольких громад. Румыния и Чехия использовали инструмент местных инициативных групп (LAG), что дало возможность небольшим муниципалитетам работать вместе. Эстония прошла путь от объединения компетенций через Ассоциацию городов до создания Государственного центра совместных услуг, который принял на себя закупки и отчетность в интересах малых громад.

Четвертая модель применяется там, где местная состоятельность практически разрушена войной или кризисом. В таких случаях доноры создают автономные группы управления проектами или специальные исполнительные подразделения, интегрированные непосредственно в муниципалитеты. Именно так действовали в Боснии и Косове — контекст, самый близкий к украинскому. Внешние эксперты временно принимали на себя функции стратегического планирования и подготовки инфраструктурных проектов.

Наконец, отдельное направление составляют программы прямого развития местных компетенций и инфраструктуры качества. Такие решения применяли в Сербии и Северной Македонии — странах, прошедших похожий путь евроинтеграции.

Все эти примеры отличаются по масштабу и инструментам. Но их объединяет одна общая черта: ни одна из стран не решала проблему абсорбционной способности исключительно через централизованную государственную вертикаль. Наоборот, успешными оказывались те решения, которые приносили дополнительную экспертизу, людей и управленческие инструменты непосредственно туда, где возникало узкое место — на уровень громад.

Что делать Украине

Эта уязвимость муниципалитетов, как показывает мировая практика, вовсе не является чем-то неожиданным. На недавнем Глобальном форуме ОЭСР по местному развитию в Маастрихте мировые лидеры в который раз констатировали: национальные правительства определяют стратегии, но именно громады берут на себя основные удары во время их реализации. Эффективная политика не может быть оторвана от территориального контекста, в котором она действует.

Для Украины это означает простую вещь: центру нужно отойти от представления о евроинтеграции как наборе указаний свыше и начать срочно встраивать состоятельность непосредственно внутрь громад.

Прежде всего не стоит требовать от каждого поселкового главы глубокого знания экологического права ЕС, процедур крупных закупок или подготовки сложной технической документации. Намного реалистичнее сформировать постоянный пул инженеров, юристов и проектных менеджеров, которых громады могли бы привлекать по потребности. Такие мобильные команды помогали бы готовить проекты «под ключ» и оставляли бы после себя готовые к финансированию решения.

Не менее важно дать малым громадам возможность объединять возможности. Многие села и небольшие города никогда не будут иметь достаточно людей и ресурсов, чтобы самостоятельно работать с крупными европейскими фондами. В то же время несколько громад могут совместно содержать команду специалистов по закупкам, проектному менеджменту или грантовой работе, получая тот эффект масштаба, который отдельно для них недосягаем.

Еще одно направление — максимально развивать прямые связи между украинскими и европейскими громадами. Передача опыта лучше всего работает тогда, когда идет по горизонтали. Город, уже адаптированный к европейским правилам, может передать украинским партнерам значительно больше практических знаний, чем любая инструкция из министерства или областной администрации.

Там, где громады особенно измотаны войной или утратили значительную часть кадрового потенциала, целесообразно использовать автономные проектные офисы. Такие команды могут временно брать на себя управление средствами, закупками и строительством, обеспечивая донорам необходимый уровень доверия и контроля.

Наконец, не каждая громада должна самостоятельно изобретать велосипед. Значительную часть работы можно упростить благодаря типичным техническим решениям, стандартизированным пакетам документов и предварительно согласованным подходам к реализации инфраструктурных проектов. Это даст возможность местным служащим сосредоточиться на внедрении решений, а не на бесконечном изучении сложных норм и процедур.

Все эти инструменты имеют разную стоимость и разную сложность реализации. Но их объединяет главное: они пытаются решить проблему там, где она возникает. Не на уровне министерств, не на уровне областных администраций, а непосредственно в громадах, от которых в конце концов зависят и темп восстановления, и успех европейской интеграции Украины.

Выводы

Главный риск для Украины сегодня заключается в том, что государство может задействовать средства и продвинуться в переговорах о вступлении быстрее, чем громады смогут нарастить собственную способность выполнять эти задачи.

Реальная точка выполнения большинства реформ и проектов находится именно на уровне громад, где уже сегодня не хватает людей, компетенций и управленческих ресурсов. Мировой опыт свидетельствует: необходимые решения давно известны. Вызов заключается не в отсутствии моделей, а в скорости их внедрения.

Успех Украины будет определяться не количеством привлеченных миллиардов, а способностью превратить их в реальные изменения там, где они должны произойти, — в громадах.