Мільярди без виконавців. Чому громади можуть стати головним бар’єром для відбудови та вступу до ЄС

«Ми можемо і маємо говорити не лише про ресурси... Головне тут — не ресурс». Ця застережлива теза, яка регулярно звучить і від урядовців у Києві, чітко окреслює головний виклик для майбутнього України. Навіть у надскладних умовах війни країна одночасно координує повоєнне відновлення та рухається за пришвидшеним графіком інтеграції до Європейського Союзу. Проте на цьому шляху виникає глибока структурна вразливість, яку досить довго намагалися не помічати. Це так звана absorption capacity — спроможність місцевих громад поглинати та ефективно освоювати фінансову допомогу.

У той час, коли міжнародні донори резервують сотні мільярдів доларів на фізичне відновлення України, а Київ оперативно ухвалює закони на макрорівні, безпосереднє виконання цих завдань майже повністю лягає на плечі місцевого самоврядування. У процесі євроінтеграції діє таке ж правило: саме на рівні місцевої та регіональної влади впроваджується близько 70% законодавства ЄС.

Водночас українські територіальні громади катастрофічно обмежені у критично важливих ресурсах — їм бракує інженерів, кошторисників, закупівельників, профільних юристів та проєктних менеджерів, здатних працювати з вимогливим законодавством ЄС. Офіційні звіти часто маскують цю прірву, підміняючи поняття: успіхи державної виконавчої вертикалі видають за успіхи самих громад.

Однак без негайного розгортання децентралізованих інструментів підтримки цей локальний дефіцит спроможності загрожує зупинити як фізичну відбудову країни, так і входження України до ЄС.

Не гроші, а спроможність

Є поширена ілюзія, що відбудова — це виключно питання грошей: мовляв, якщо донори виділять достатньо мільярдів, зруйнована інфраструктура постане сама собою. Звісно, це не так, однак паралельно є ще й тиск вимог євроінтеграційного календаря. І обидва ці масштабні та історичні процеси зараз упираються в одне й те саме вузьке місце: недостатню спроможність муніципалітетів ефективно освоювати кошти та впроваджувати директиви ЄС.

Якщо поглянути на обсяги, одразу стає помітним масштаб цього тягаря для громад. Так, Світовий банк, Єврокомісія та ООН у свіжому звіті RDNA5 оцінюють загальну вартість відбудови України протягом наступного десятиліття у майже 588 млрд дол. Ключові складники цього процесу — житловий сектор, місцевий транспорт та децентралізовані енергетичні мережі — перебувають у комунальній власності. І хоч мегакредити підписують у центрі, саме на місцях голови громад відповідають за організацію аудитів, проведення тендерів та забезпечення юридичної й фінансової чистоти проєктів.

Паралельно ЄС розгортає програму Ukraine Facility на 50 млрд євро. На відміну від звичайної грантової та технічної допомоги, ці кошти прив’язані до спроможності та швидкості України адаптуватися до європейських норм (acquis communautaire). Саме тому питання спроможності громад виходить далеко за межі відбудови, адже у процесі євроінтеграції близько 70% законодавства ЄС впроваджується на рівні місцевої та регіональної влади.

Макроекономічні розрахунки свідчать: держава здатна ефективно абсорбувати зовнішню допомогу в обсязі не більш як 20% свого річного ВВП. Якщо вливання перевищують цей поріг, ефективність використання коштів різко знижується, а надлишок ресурсів може провокувати адміністративний хаос замість розвитку.

Зважаючи на масштаби запланованої допомоги, Україна ризикує стикнутися з парадоксом, добре відомим міжнародним донорам: проблемою виявиться не дефіцит фінансування, а дефіцит спроможності його використати. Без радикального посилення громад саме цей чинник може стати головним обмеженням як для відбудови, так і для європейської інтеграції.

Де саме Україна впирається

Якщо уважніше поглянути на 35 переговорних розділів, то можна помітити, що згаданий 70-відсотковий муніципальний тягар євроінтеграції сконцентровано в кількох критично важливих напрямах. Насамперед ідеться про Розділ 22 «Регіональна політика та координація структурних інструментів», який фактично є головним іспитом для місцевого самоврядування. Саме тут визначено, як кошти ЄС розподіляються та контролюються. Під час двостороннього скринінгу в Брюсселі у вересні 2025 року Єврокомісія прямо зафіксувала серед головних бар’єрів для України слабку абсорбційну та адміністративну спроможність місцевої влади.

Не менш складним є Розділ 27 «Довкілля та зміна клімату», який містить найдорожчі інфраструктурні вимоги — від очищення стічних вод до поводження з відходами. Фінансовий та організаційний тягар реалізації цих директив повністю лягає на місцеві ради.

Додаткове навантаження створює Розділ 5 «Публічні закупівлі». Правила ЄС вимагають переходу до складних багатомільйонних закупівель, що потребує висококваліфікованих закупівельників, юристів та інших спеціалістів для забезпечення прозорості процедур і недопущення зловживань.

Водночас кластер «Основи» (The Fundamentals), який закриватиметься останнім у переговорному процесі, фактично об’єднує всі ці вимоги. Він передбачає, що антикорупційні та управлінські реформи мають працювати на всіх рівнях влади. Якщо ж закупівлі, екологічні стандарти чи механізми управління на місцях не відповідатимуть вимогам ЄС, це може уповільнити або навіть тимчасово заморозити переговорний процес.

Інституційна ілюзія: державна вертикаль і реальність громад

Щоб вірно оцінити загрозливість ситуації, наші міжнародні партнери мають тверезо поглянути на те, як подається офіційна звітність. Звітуючи перед Брюсселем, уряд часто акцентує увагу на успіхах у «регіональному вимірі європейської інтеграції». Розбудову спроможності на місцях держава ілюструє, наприклад, розгортанням мережі регіональних офісів євроінтеграції.

На папері це створює картину готовності. Однак за цим формулюванням ховається глибокий інституційний розрив. В українській структурі влади ці регіональні офіси адміністративно підпорядковані обласним державним (військовим) адміністраціям, які є частиною централізованої виконавчої вертикалі. Натомість територіальні громади є автономними органами місцевого самоврядування і до цієї вертикалі не входять.

Напередодні Ukraine Recovery Conference 2026 Європейський альянс міст і регіонів разом із понад 100 українськими та європейськими організаціями офіційно закликав визнати громади стратегічними партнерами відбудови — не виконавцями, а повноправними учасниками планування та ухвалення рішень.

Показовий приклад — меморандуми, підписані з чотирма ОДА в межах конференції «Розділ 22 ЄС». Держава по суті уклала угоди сама із собою — зі своєю виконавчою вертикаллю, а не із самоврядними громадами, які безпосередньо відповідатимуть за виконання проєктів.

Коли вимоги євроінтеграції спускають згори вниз — від ОДА та ОВА до громад, — вони нерідко залишаються невиконаними. І це не політичний саботаж, а банальне перевантаження. Місцеві голови та службовці органів самоврядування, які виснажені кризовим менеджментом війни та відчувають небачений раніше відтік людського капіталу, просто не мають у штаті достатньо людей для виконання такого обсягу завдань. Як наслідок, реальна точка виконання проєктів і реформ — громада — ризикує залишатися паралізованою.

Як світ вирішував проблему

Очевидно, що Україна не першою проходить цей шлях. Світовий досвід доводить: муніципальний параліч є універсальною хворобою як під час розширення ЄС, так і в процесі повоєнного відновлення. Водночас цей самий досвід показує: проблему можна вирішити, якщо ін’єкцію спроможності робити безпосередньо на місцях, минаючи бюрократичні надбудови центральної влади.

Попри відмінності між країнами, більшість успішних рішень можна звести до кількох базових моделей.

Перша модель — створення надмуніципальних центрів компетенцій, які беруть на себе частину роботи з підготовки проєктів, залучення фінансування та адміністрування коштів. Саме таким шляхом пішли Польща, яка створила мережу регіональних фінансових інституцій та агенцій регіонального розвитку, Хорватія з її системою регіональних координаторів, Латвія з надмуніципальними хабами, а також Болгарія та Угорщина, які створили мережі регіональних центрів та агенцій для розвантаження громад від паперової рутини.

Друга модель передбачає використання мобільних експертних груп, які тимчасово підсилюють громади там, де власної спроможності бракує. Словаччина залучала спеціалізовані робочі групи Єврокомісії безпосередньо до органів місцевої влади. Італія під час реалізації програм ЄС сформувала «мобільну армію» з тисячі експертів для розроблення проєктів і проведення складних закупівель. Схожі рішення використовували також Колумбія та Ліван після криз і конфліктів.

Третя модель полягає в об’єднанні ресурсів кількох громад. Румунія та Чехія використали інструмент місцевих ініціативних груп (LAG), що дало змогу невеликим муніципалітетам працювати спільно. Естонія пройшла шлях від об’єднання компетенцій через Асоціацію міст до створення Державного центру спільних послуг, який перебрав на себе закупівлі та звітність в інтересах малих громад.

Четверта модель застосовується там, де місцева спроможність практично зруйнована війною або кризою. У таких випадках донори створюють автономні групи управління проєктами чи спеціальні виконавчі підрозділи, інтегровані безпосередньо в муніципалітети. Саме так діяли у Боснії та Косові — контекст, найближчий до українського. Зовнішні експерти тимчасово перебирали на себе функції стратегічного планування та підготовки інфраструктурних проєктів.

Нарешті, окремий напрям становлять програми прямого розвитку місцевих компетенцій та інфраструктури якості. Такі рішення застосовували в Сербії та Північній Македонії — країнах, що пройшли схожий шлях євроінтеграції.

Усі ці приклади різняться за масштабом та інструментами. Проте їх об’єднує одна спільна риса: жодна країна не вирішувала проблеми абсорбційної спроможності виключно через централізовану державну вертикаль. Навпаки, успішними виявлялися ті рішення, які приносили додаткову експертизу, людей і управлінські інструменти безпосередньо туди, де виникало вузьке місце — на рівень громад.

Що робити Україні

Отже, ця вразливість муніципалітетів, як показує світова практика, аж ніяк не є чимось несподіваним. На нещодавньому Глобальному форумі ОЕСР з місцевого розвитку в Маастрихті світові лідери вкотре констатували: національні уряди визначають стратегії, але саме громади беруть на себе основні удари під час їх реалізації. Ефективна політика не може бути відірвана від територіального контексту, в якому вона діє.

Для України це означає просту річ: центру варто відійти від уявлення про євроінтеграцію як набір вказівок згори й почати терміново вмонтовувати спроможність безпосередньо всередину громад.

Насамперед не варто вимагати від кожного селищного голови глибокого знання екологічного права ЄС, процедур великих закупівель чи підготовки складної технічної документації. Значно реалістичніше сформувати постійний пул інженерів, юристів і проєктних менеджерів, яких громади могли б залучати за потреби. Такі мобільні команди допомагали б готувати проєкти «під ключ» і залишали б по собі готові до фінансування рішення.

Не менш важливо дати малим громадам можливість об’єднувати спроможності. Багато сіл і невеликих міст ніколи не матимуть достатньо людей і ресурсів, щоб самостійно працювати з великими європейськими фондами. Натомість кілька громад можуть спільно утримувати команду фахівців із закупівель, проєктного менеджменту чи грантової роботи, отримуючи той ефект масштабу, який окремо для них недосяжний.

Іще один напрям — максимально розвивати прямі зв’язки між українськими та європейськими громадами. Передача досвіду найкраще працює тоді, коли відбувається по горизонталі. Місто, яке вже адаптувалося до європейських правил, може передати українським партнерам значно більше практичних знань, аніж будь-яка інструкція з міністерства чи обласної адміністрації.

Там, де громади особливо виснажені війною або втратили значну частину кадрового потенціалу, доцільно використовувати автономні проєктні офіси. Такі команди можуть тимчасово брати на себе управління коштами, закупівлями та будівництвом, забезпечуючи донорам необхідний рівень довіри й контролю.

Нарешті, не кожна громада має самостійно винаходити велосипед. Значну частину роботи можна спростити завдяки типовим технічним рішенням, стандартизованим пакетам документів і попередньо погодженим підходам до реалізації інфраструктурних проєктів. Це дасть змогу місцевим службовцям зосередитися на впровадженні рішень, а не на нескінченному вивченні складних норм і процедур.

Усі ці інструменти мають різну вартість і різну складність реалізації. Але їх об’єднує головне: вони намагаються вирішити проблему там, де вона виникає. Не на рівні міністерств, не на рівні обласних адміністрацій, а безпосередньо в громадах, від яких зрештою залежать і темп відбудови, і успіх європейської інтеграції України.

Висновки

Головний ризик для України сьогодні полягає в тому, що держава може залучити кошти та просунутися в переговорах про вступ швидше, ніж громади зможуть наростити власну спроможність виконувати ці завдання.

Реальна точка виконання більшості реформ і проєктів знаходиться саме на рівні громад, де вже сьогодні бракує людей, компетенцій та управлінських ресурсів. Світовий досвід свідчить: необхідні рішення давно відомі. Виклик полягає не у відсутності моделей, а у швидкості їх впровадження.

Успіх України визначатиметься не кількістю залучених мільярдів, а здатністю перетворити їх на реальні зміни там, де вони мають відбутись — у громадах.