Чому Україна досі живе не за парламентсько-президентською Конституцією

Відзначення Дня Конституції в Україні традиційно активізує дискусії про те, якою має бути система державного управління після війни. Одні вважають, що країні потрібна сильна президентська вертикаль, інші наполягають на посиленні парламентської моделі.

Однак, можливо, проблема полягає не в тому, яку форму правління обрати Україні, а в тому, чому вона досі не навчилася жити за тією парламентсько-президентською моделлю, яку сама для себе обрала.

Саме ця суперечність між конституційною моделлю та реальною практикою влади багато в чому пояснює політичну нестабільність, перманентні конфлікти між інститутами влади та циклічні кризи української державності.

Чому парламентські вибори в Україні не визначають політику

У більшості європейських країн із парламентською або парламентсько-президентською формою правління саме парламентські вибори задають політичний курс держави. Так, у Німеччині результат виборів до Бундестагу визначає склад парламентської більшості, яка формує уряд і несе політичну відповідальність за його діяльність. Аналогічно працюють політичні системи Словаччини, Угорщини та багатьох інших держав Центральної Європи. У Румунії, Молдові, Польщі, попри наявність досить сильного інституту президентства, саме парламентська більшість визначає склад уряду та основні напрями державної політики. Президентські вибори мають важливе політичне значення, однак не підміняють собою парламентську демократію.

В Україні ситуація історично склалася інакше. Формально парламентські вибори визначають склад Верховної Ради та майбутню коаліцію, однак фактично суспільство та політичні еліти сприймають як головну політичну подію саме президентські вибори.

Це породжує модель, яку можна описати як принцип «переможець отримує все». Перемога на президентських виборах сприймається не як отримання обмеженого Конституцією президентського мандата, а як набуття абсолютного права визначати політику держави загалом. Саме тому парламентська більшість часто формується не навколо програм чи ідеологій, а навколо політичної сили чинного президента.

Якщо більшість за результатами парламентських виборів не відповідає політиці президента, він намагається переформатувати її, використовуючи весь потенціал підпорядкованих йому силових структур. Найяскравіше це проявилося після перемоги Віктора Януковича у вигляді «тушкування» парламенту. Якщо ж президентові це не вдається, протистояння між ним та урядом є неминучим, що ми могли спостерігати під час співжиття Віктора Ющенка та Юлії Тимошенко.

Крапку в суб’єктності парламенту фактично поставила сама Верховна Рада IX скликання, скасувавши вистражданий століттями парламентаризму захист у вигляді депутатського імунітету.

Банкова ухвалює рішення, Грушевського відповідає

Чому в Україні все не так, як у людей? Нібито будували парламентсько-президентську республіку, а вийшло так, що рішення ухвалюють у будівлі на Банковій, а відповідають за них на Грушевського.

Чи можуть усі інститути влади навчитися жити за Конституцією, не намагаючись перетягнути владу на свій бік? Може, варто перечекати ще кілька десятиліть, поки зміниться покоління політиків-хижаків, сформованих під час первинного накопичення капіталу? Однак закрадається сумнів, бо різка зміна поколінь 2019 року не призвела до якісної зміни політичних інструментів — та ж політична корупція, та ж нестійка парламентська більшість, яку неможливо забезпечувати ідеологією, та ж хронічна нездатність ухвалювати непопулярні, але необхідні для країни закони самостійно, а не під тиском зовнішніх чинників.

Може, проблема не стільки в наспіх мобілізованих до законодавчої роботи неофітах? Адже парламент 1990 року теж складався з новачків у політиці, але спромігся ухвалити акти, які утворили українську державу.

Однією з ознак того, що конституційна конструкція не є надійною, є неспроможність політичних еліт урегульовувати соціальні та інституційні кризи у встановлений Конституцією спосіб. І тоді ці кризи урегульовує саме суспільство — через революції, майдани. В Україні після ухвалення Конституції 1996 року їх було вже три.

Чи не є це головною ознакою інституційної неспроможності системи? Якщо політичні кризи тричі доводилося вирішувати позаконституційним шляхом, то, можливо, проблема полягає не лише у політичній культурі чи якості еліт, а й у самій конструкції влади.

Чи не забагато? І чи не закладено проблему в самій Конституції? Адже хронічне нехтування нею самими інститутами влади може бути симптомом того, що конструкція влади, викладена в ній, не є стійкою і не має елементів зворотного зв’язку, які могли б її стабілізувати.

Як мали б працювати конституція та Конституція

Конституція в сучасному розумінні — це не просто юридичний документ. Він складається з двох своєрідних договорів. У класичному розумінні це конституція (конструкція) влади, тобто договір між елітами про розподіл владних повноважень, який визначає правила співіснування різних центрів влади, встановлює систему стримувань і противаг та не дозволяє жодному з інститутів узурпувати повноваження. Її головна функція полягає не лише в розподілі владних повноважень, а й у створенні механізмів стабілізації політичної системи в умовах конфліктів і криз.

Інша частина Конституції — суспільний договір, який визначає відносини між суспільством і державою та в деяких країнах оформлюється окремим документом, який зазвичай називають Декларацією прав людини.

У парламентсько-президентській республіці президент має бути гарантом дотримання саме першої частини Конституції, тобто конструкції влади. Саме він має бути тим інститутом, який не дозволяє політичним конфліктам переростати у системні кризи. І для цього в нього має бути два інструменти — розпуск парламенту та прийняття відставки уряду.

Але водночас президент не може впливати на діяльність виконавчої влади та визначати політику держави. Звісно, він може формувати своє бачення цієї політики через право законодавчої ініціативи, але її затвердження — прерогатива виключно парламенту, а її реалізація — уряду, який несе за це політичну відповідальність. І ця відповідальність має бути чітко пов’язана з парламентською більшістю, яка його сформувала.

А от функцію захисту другої частини Конституції та противаги природним спокусам президента вийти за конституційні межі має виконувати Конституційний суд. Проблема полягає не в тому, що парламентсько-президентська модель є помилковою. Навпаки, саме вона дає змогу найкраще збалансувати різні центри влади. Проблема в іншому: українська версія цієї моделі так і не створила достатніх інституційних запобіжників проти концентрації влади й не забезпечила чіткого зв’язку між повноваженнями, відповідальністю та політичними наслідками ухвалених рішень.

Саме тому система раз-по-раз відтворює ті самі політичні кризи незалежно від прізвищ президентів, складу парламенту чи поколінь політиків.

Чому український президент завжди прагне більше влади

Українська політична практика сформувала іншу логіку: кожен президент прагне не лише впливати на політику, а й контролювати виконавчу владу.

Одним із важелів цього є система кадрових призначень. Президент не просто бере участь у формуванні державного апарату, а зберігає контроль над значною частиною призначених ним посадовців. У більшості демократій діє принцип «призначив і забув». В Україні ж традиційно працює принцип «призначив і не забув». Призначеного посадовця і далі сприймають як представника політичної команди президента, а президента — як відповідального за його діяльність.

Особливо це стосується силового блоку. Призначення керівників силових органів завжди було одним із ключових інструментів політичного впливу президента. Схожа логіка поширюється й на судову систему. Участь президента у формуванні суддівського корпусу створює постійний конфлікт між функцією гаранта Конституції та політичною відповідальністю за кадрові рішення.

Окремою проблемою є система призначення голів обласних державних адміністрацій. Формально вони є представниками виконавчої влади на місцях, але фактично їх традиційно розглядають як елемент президентської вертикалі влади. Така сама ситуація склалась і з дипломатичною службою. Послів нерідко сприймають не лише як представників держави, а й як ставлеників конкретної політичної команди президента.

Як наслідок, президентська інституція постійно отримує стимули розширювати свій вплив, а сама конституційна конструкція поступово зміщується від парламентсько-президентської моделі до президентської практики управління. І річ тут, вочевидь, не лише в особистих амбіціях конкретних президентів, а й у самій логіці побудови системи влади.

Як перезібрати систему відповідальності

Одним із головних недоліків чинної моделі є відсутність чіткої відповідальності парламентської більшості за сформований нею уряд. Парламентська більшість має нести повну політичну відповідальність за діяльність Кабінету міністрів, а не перекладати її на президента чи зовнішні обставини.

Право розпуску парламенту має бути чітко пов’язане з нездатністю парламенту сформувати й утримувати дієздатну більшість та уряд. Однією з ознак втрати такої більшості є неприйняття законодавчих ініціатив уряду. Якщо парламентська більшість не здатна підтримувати уряд, вона має бути готовою брати на себе політичні наслідки такої ситуації — або висловити уряду недовіру, або достроково припинити свої повноваження. За рішенням президента, який у такій системі виконує функцію перезапуску політичного механізму.

З іншого боку, уряду потрібно надати карт-бланш для реалізації непопулярних, але необхідних рішень. Зокрема уряд міг би мати право подавати законопроєкти з умовою, що у разі неприйняття парламентом рішення про недовіру уряду такий законопроєкт вважається схваленим. Це дало б змогу уникнути ситуацій, коли парламентська більшість фактично блокує власний уряд.

Але така модель можлива лише тоді, коли у процес законотворення не втручається третя сторона — президент. Саме тому перегляду потребує процедура промульгації законів. Фактично Україна запозичила механізм підписання законів із практики США, де президент є керівником виконавчої влади. В українських реаліях це породило парадоксальну ситуацію, коли глава держави може фактично блокувати законодавчий процес.

Спроба вирішити проблему через повторний підпис голови Верховної Ради виглядає незграбною. Спікер має підтверджувати лише дотримання парламентських процедур. Натомість остаточне введення закону в дію має здійснювати уряд, який і нестиме відповідальність за його виконання. Це дасть змогу Кабінету міністрів контролювати відповідність остаточної редакції закону власній політиці та за потреби повертати неприйнятні рішення на доопрацювання. Якщо ж парламент вважатиме такі дії уряду неприйнятними, він завжди може скористатися механізмом вотуму недовіри.

Можливо, варто залишити за президентом право відкладального вето, подібне до польської моделі, коли глава держави може звернутися до Конституційного суду щодо відповідності закону Конституції. Та водночас необхідно обмежити строки розгляду таких звернень, аби не допустити паралічу законодавчого процесу.

Президент і без права підпису законів зберігатиме значні повноваження, насамперед у сфері контролю над силовими структурами. Тому і тут необхідні запобіжники від зловживань: усі кадрові призначення мають здійснюватися виключно в порядку, визначеному законом. Законодавчо має бути врегульована й організація апарату президента, адже, як показує український досвід, саме найближче оточення глави держави часто стає найзацікавленішим у збереженні системи фаворитизму.

Отже, без чіткого розмежування відповідальності між президентом, парламентом та урядом будь-яка конституційна конструкція і далі відтворюватиме нинішню нестійкість політичної системи.

Конституція і війна

Окремим викликом для української конституційної системи стала повномасштабна війна. Виявилося, що Конституція не дає однозначних відповідей на низку фундаментальних питань функціонування держави в умовах тривалого воєнного стану. Запровадження воєнного стану суттєво змінило баланс між гілками влади, посиливши роль президента й виконавчої вертикалі.

Конституція України виходила з припущення, що воєнний стан є тимчасовим і короткостроковим явищем. Однак повномасштабна війна продемонструвала, що держава може функціонувати в умовах воєнного стану роками. Саме тому одним із найдискусійніших питань стало проведення виборів під час війни. Конституція фактично не містить достатньо чітких механізмів урегулювання ситуації, коли війна стає тривалою.

Український досвід ставить фундаментальне питання: де проходять межі дії конституційних норм під час війни та які механізми мають забезпечувати стабільність політичної системи в умовах довготривалого надзвичайного стану?

Війна продемонструвала, що конституційна система має бути здатна функціонувати не лише в умовах політичної конкуренції мирного часу, а й у ситуаціях екзистенційної загрози для української держави. Може, слід придивитися до досвіду Ізраїлю, де вибори проводять у будь-якій ситуації і передвиборча кампанія дуже коротка. Де політичні партії готові до електоральних перегонів завжди, а не створюються перед самими виборами, не даючи громадянам можливості розгледіти чергового кота в мішку.

Чому відкладати конституційну реформу небезпечно

Конституційна реформа не може залишатися питанням невизначеного майбутнього, яке відкладають до завершення війни. Будь-яка політична система має власне «вікно можливостей» для реформування. Україна неодноразово отримувала такі вікна після великих політичних криз, однак використовувала їх лише частково.

Війна створює не тільки ризики, а й можливості для переосмислення конституційної конструкції держави. Відкладення цього питання до завершення війни не гарантує появи кращих умов для реформування.

І хоча зміни до Конституції не можна вносити під час війни, однак їх підготовка та обговорення мають відбуватися вже зараз, щоб устигнути їх затвердити до того, як зачиниться «вікно можливостей».

Якщо фундаментальні проблеми розподілу повноважень, відповідальності та системи стримувань і противаг не буде вирішено, країна ризикує знову відтворювати ті самі політичні й інституційні кризи, які вже неодноразово переживала. Україні не потрібно обирати між президентською та парламентською республікою. Україні потрібно завершити побудову парламентсько-президентської республіки, яку вона формально обрала майже тридцять років тому.