Почему Украина до сих пор живет не по парламентско-президентской Конституции

Празднование Дня Конституции в Украине традиционно активизирует дискуссии о том, какой должна быть система государственного управления после войны. Одни считают, что стране необходима сильная президентская вертикаль, другие настаивают на усилении парламентской модели.

Но, возможно, проблема состоит не в том, какую форму правления выбрать Украине, а в том, почему она до сих пор не научилась жить по той парламентско-президентской модели, которую сама для себя определила.

Именно это противоречие между конституционной моделью и реальной практикой власти во многом объясняет политическую нестабильность, перманентные конфликты между институтами власти и циклические кризисы украинской государственности.

Почему парламентские выборы в Украине не определяют политику

В большинстве европейских стран с парламентской или парламентско-президентской формой правления именно парламентские выборы задают политический курс государства. Так, в Германии результат выборов в Бундестаг определяет состав парламентского большинства, которое формирует правительство и несет политическую ответственность за его деятельность. Аналогично работают политические системы Словакии, Венгрии и многих других государств Центральной Европы. В Румынии, Молдове, Польше, несмотря на наличие довольно сильного института президентства, именно парламентское большинство определяет состав правительства и основные направления государственной политики. Президентские выборы имеют важное политическое значение, но не подменяют собой парламентскую демократию.

В Украине ситуация исторически сложилась по-другому. Формально парламентские выборы определяют состав Верховной Рады и будущую коалицию, но фактически общество и политические элиты воспринимают как главное политическое событие именно президентские выборы.

Это порождает модель, которую можно описать как принцип «победитель получает все». Победа на президентских выборах воспринимается не как получение ограниченного Конституцией президентского мандата, а как обретение абсолютного права определять политику государства в целом. Именно поэтому парламентское большинство часто формируется не вокруг программ или идеологий, а вокруг политической силы действующего президента.

Если большинство по результатам парламентских выборов не соответствует политике президента, он пытается переформатировать его, используя весь потенциал подчиненных ему силовых структур. Наиболее ярко это проявилось после победы Виктора Януковича в виде «тушкования» парламента. Если же президенту это не удается, противостояние между ним и правительством неизбежно, что мы и могли наблюдать во время сосуществования Виктора Ющенко и Юлии Тимошенко.

Точку в субъектности парламента фактически поставила сама Верховная Рада IX созыва, отменив выстраданную столетиями парламентаризма защиту в виде депутатского иммунитета.

Банковая принимает решения, Грушевского отвечает

Почему в Украине все не так, как у людей? Вроде бы строили парламентско-президентскую республику, а получилось так, что решения принимают в здании на Банковой, а отвечают за них на Грушевского.

Могут ли все институты власти научиться жить по Конституции, не пытаясь перетянуть власть на свою сторону? Может, нужно переждать еще несколько десятилетий, пока сменится поколение политиков-хищников, сформированных во время первоначального накопления капитала? Но это сомнительно, потому что резкая смена поколений в 2019 году не привела к качественному изменению политических инструментов — та же политическая коррупция, то же неустойчивое парламентское большинство, которое невозможно обеспечивать идеологией, та же хроническая неспособность принимать непопулярные, но необходимые для страны законы самостоятельно, а не под давлением внешних факторов.

Может, проблема не столько в наспех мобилизованных к законодательной работе неофитах? Ведь парламент в 1990 году тоже состоял из новичков в политике, но был в состоянии принять акты, создавшие украинское государство.

Один из признаков того, что конституционная конструкция ненадежна, — это неспособность политических элит регулировать социальный и институциональный кризисы установленным Конституцией образом. И тогда эти кризисы регулирует само общество — через революции, майданы. В Украине после принятия Конституции в 1996 году их было уже три.

Не это ли главный признак институциональной несостоятельности системы? Если политические кризисы трижды приходилось решать внеконституционным путем, то, возможно, проблема состоит не только в политической культуре или качестве элит, но и в самой конструкции власти.

Не много ли? И не заложена ли проблема в самой Конституции? Ведь хроническое пренебрежение ею самими институтами власти может быть симптомом того, что конструкция власти, изложенная в ней, неустойчива и не имеет элементов обратной связи, которые могли бы ее стабилизировать.

Как должны были бы работать конституция и Конституция

Конституция в современном понимании — это не просто юридический документ. Он состоит из двух своеобразных договоров. В классическом понимании это конституция (конструкция) власти, то есть договор между элитами о распределении властных полномочий, определяющий правила сосуществования разных центров власти, устанавливающий систему сдержек и противовесов и не позволяющий ни одному из институтов узурпировать полномочия. Ее главная функция состоит не только в распределении властных полномочий, но и в создании механизмов стабилизации политической системы в условиях конфликтов и криз.

Другая часть Конституции — общественный договор, который определяет отношения между обществом и государством и в некоторых странах оформляется отдельным документом, который обычно называют Декларацией прав человека.

В парламентско-президентской республике президент должен быть гарантом соблюдения именно первой части Конституции, то есть конструкции власти. Именно он должен быть тем институтом, который не позволяет политическим конфликтам перерастать в системные кризисы. И для этого у него должно быть два инструмента — роспуск парламента и принятие отставки правительства.

Но в то же время президент не может влиять на деятельность исполнительной власти и определять политику государства. Конечно, он может формировать свое видение этой политики через право законодательной инициативы, но ее утверждение — прерогатива исключительно парламента, а ее реализация — правительства, которое несет за это политическую ответственность. И эта ответственность должна быть четко связана с парламентским большинством, сформировавшим его.

А вот функцию защиты второй части Конституции и противовеса естественным искушениям президента выйти за конституционные рамки должен исполнять Конституционный суд. Проблема состоит не в том, что парламентско-президентская модель ошибочная. Наоборот, именно она позволяет наилучшим образом сбалансировать разные центры власти. Проблема в другом: украинская версия этой модели так и не создала достаточных институциональных предохранителей против концентрации власти и не обеспечила четкую связь между полномочиями, ответственностью и политическими последствиями принятых решений.

Именно поэтому система каждый раз воссоздает те же политические кризисы независимо от фамилии президентов, состава парламента или поколения политиков.

Почему украинский президент всегда стремится к большей власти

Украинская политическая практика сформировала другую логику: каждый президент стремится не только влиять на политику, но и контролировать исполнительную власть.

Одним из рычагов этого является система кадровых назначений. Президент не просто участвует в формировании государственного аппарата, а сохраняет контроль над значительной частью назначенных им должностных лиц. В большинстве демократий действует принцип «назначил и забыл». В Украине же традиционно работает принцип «назначил и не забыл». Назначенного чиновника продолжают воспринимать как представителя политической команды президента, а президента — как ответственного за его деятельность.

Особенно это касается силового блока. Назначение руководителей силовых органов всегда было одним из ключевых инструментов политического влияния президента. Похожая логика распространяется и на судебную систему. Участие президента в формировании судейского корпуса создает постоянный конфликт между функцией гаранта Конституции и политической ответственностью за кадровые решения.

Отдельной проблемой является система назначения глав областных государственных администраций. Формально они являются представителями исполнительной власти на местах, но фактически их традиционно рассматривают как элемент президентской вертикали власти. Такая же ситуация сложилась и с дипломатической службой. Послов нередко воспринимают не только как представителей государства, но и как ставленников конкретной политической команды президента.

Как следствие, президентский институт постоянно получает стимулы расширять свое влияние, а сама конституционная конструкция постепенно смещается от парламентско-президентской модели к президентской практике управления. И дело тут, очевидно, не только в личных амбициях конкретных президентов, но и в самой логике построения системы власти.

Как пересобрать систему ответственности

Одним из главных недостатков действующей модели является отсутствие четкой ответственности парламентского большинства за сформированное им правительство. Парламентское большинство должно нести полную политическую ответственность за деятельность Кабинета министров, а не перекладывать ее на президента или внешние обстоятельства.

Право роспуска парламента должно быть четко связано с неспособностью парламента сформировать и удерживать дееспособное большинство и правительство. Одним из признаков потери такого большинства является непринятие законодательных инициатив правительства. Если парламентское большинство не в состоянии поддерживать правительство, оно должно быть готово брать на себя политические последствия такой ситуации — или выразить правительству недоверие, или досрочно прекратить свои полномочия. По решению президента, который в такой системе выполняет функцию перезапуска политического механизма.

С другой стороны, правительству надо предоставить карт-бланш для реализации непопулярных, но необходимых решений. В частности, правительство могло бы иметь право подавать законопроекты с условием, что в случае непринятия парламентом решения о недоверии правительству такой законопроект считается принятым. Это бы позволило избежать ситуаций, когда парламентское большинство фактически блокирует собственное правительство.

Но такая модель возможна только в том случае, если в процесс законотворчества не вмешивается третья сторона — президент. Именно поэтому пересмотра требует процедура промульгации законов. Фактически Украина позаимствовала механизм подписания законов из практики США, где президент является руководителем исполнительной власти. В украинских реалиях это породило парадоксальную ситуацию, когда глава государства может фактически блокировать законодательный процесс.

Попытка решить проблему через повторную подпись главы Верховной Рады выглядит нелепо. Спикер должен подтверждать только соблюдение парламентских процедур. Вместо этого окончательное вступление закона в силу должно обеспечивать правительство, которое и будет нести ответственность за его выполнение. Это позволит Кабинету министров контролировать соответствие окончательной редакции закона собственной политике и при необходимости возвращать неприемлемые решения на доработку. Если же парламент посчитает такие действия правительства недопустимыми, он всегда может воспользоваться механизмом вотума недоверия.

Возможно, стоит оставить за президентом право отлагательного вето, наподобие польской модели, когда глава государства может обратиться в Конституционный суд на предмет соответствия закона Конституции. И в то же время необходимо ограничить сроки рассмотрения таких обращений, чтобы не допустить паралича законодательного процесса.

Президент и без права подписи законов сохранит значительные полномочия, прежде всего в сфере контроля над силовыми структурами. Поэтому и здесь необходимы предохранители от злоупотреблений: все кадровые назначения могут осуществляться исключительно в порядке, определенном законом. Законодательно должна быть урегулирована и организация аппарата президента, ведь, как показывает украинский опыт, именно ближайшее окружение главы государства часто становится самым заинтересованным в сохранении системы фаворитизма.

Следовательно, без четкого размежевания ответственности между президентом, парламентом и правительством любая конституционная конструкция продолжит воссоздавать нынешнюю неустойчивость политической системы.

Конституция и война

Отдельным вызовом для украинской конституционной системы стала полномасштабная война. Оказалось, что Конституция не дает однозначных ответов на ряд фундаментальных вопросов функционирования государства в условиях продолжительного военного положения. Введение военного положения существенно изменило баланс между ветвями власти, усилив роль президента и исполнительной вертикали.

Конституция Украины исходила из предположения, что военное положение является временным и краткосрочным явлением. Но полномасштабная война продемонстрировала, что государство может функционировать в условиях военного положения годами. Именно поэтому одним из самых дискуссионных вопросов стало проведение выборов во время войны. Конституция фактически не содержит достаточно четких механизмов урегулирования ситуации, когда война становится продолжительной.

Украинский опыт поднимает фундаментальный вопрос: где проходят границы действия конституционных норм во время войны и какие механизмы должны обеспечивать стабильность политической системы в условиях продолжительного чрезвычайного положения?

Война продемонстрировала, что конституционная система должна быть в состоянии функционировать не только в условиях политической конкуренции мирного времени, но и в ситуациях экзистенциальной угрозы для украинского государства. Возможно, необходимо присмотреться к опыту Израиля, где выборы проводят в любой ситуации и предвыборная кампания очень короткая. Где политические партии готовы к электоральной гонке всегда, а не создаются перед самыми выборами, не давая гражданам возможности рассмотреть очередного кота в мешке.

Почему откладывать конституционную реформу опасно

Конституционная реформа не может оставаться вопросом неопределенного будущего, который откладывают до завершения войны. Любая политическая система имеет собственное окно возможностей для реформирования. У Украины неоднократно появлялись такие окна после больших политических кризисов, но она использовала их только частично.

Война создает не только риски, но и возможности для переосмысления конституционной конструкции государства. Откладывание этого вопроса до завершения войны не гарантирует появление лучших условий для реформирования.

И хотя изменения в Конституцию нельзя вносить во время войны, но их подготовка и обсуждение должны проходить уже сейчас, чтобы успеть их принять до того, как закроется окно возможностей.

Если фундаментальные проблемы распределения полномочий, ответственности и системы сдержек и противовесов не будут решены, страна рискует снова воссоздавать те же политические и институциональные кризисы, которые уже неоднократно переживала. Украине не нужно выбирать между президентской и парламентской республикой. Украине необходимо завершить построение парламентско-президентской республики, которую она формально выбрала почти тридцать лет назад.