Українська сага перезавантажень органів влади. Чому заміна людей не завжди гарантує реформу інституцій

В українській політиці після Революції Гідності сформувалася проста й зрозуміла для суспільства формула реформування держави: якщо орган влади працює погано, потрібно перевірити його працівників, звільнити недоброчесних і набрати нових. Саме за цією логікою будувалися люстрація, переатестація працівників міліції, оцінювання суддів, атестація прокурорів, а сьогодні — перезавантаження Бюро економічної безпеки (БЕБ) та митних органів.

Для суспільства така модель виглядає переконливою: орган працює погано — звільняємо негідників і залишаємо чесних. Однак за останні 12 років Україна пройшла щонайменше дев’ять масштабних кампаній очищення та перезавантаження державних інституцій. І цей досвід дає підстави поставити важливе питання: чи справді проблема державних органів полягає лише в людях, чи все ж таки в самих інституціях, правилах їхньої роботи та системі управління?

Кадрове очищення як рецепт реформ

Починаючи з Революції Гідності, в Україні намагалися й намагаються посилити якість роботи окремих (чи й усіх) органів влади через оцінювання (атестацію) їхніх службовців.

Наразі в системі державної влади одночасно тривають кваліфікаційне оцінювання всіх суддів; атестація всіх прокурорів; одноразова атестація всіх працівників Бюро економічної безпеки; одноразова атестація всіх посадових осіб Державної митної служби.

Зокрема експерти так описують процеси змін у БЕБ: «Є й інша проблема: сама атестація фактично відсуває основну роботу органу на другий план. Працівники готуються до тестів, збирають документи, беруть відпустки. Як наслідок, частина функцій Бюро опиняється «на паузі» — замість розслідувань і аналітики ресурси витрачаються на внутрішній процес перезавантаження».

Схожу оцінку висловлюють і народні депутати, які наголошують, що одночасна переатестація понад тисячі працівників та проведення нових конкурсів об’єктивно уповільнюють роботу органу.

Але цей приклад і складнощі в роботі БЕБ водночас не зупиняють від пропозицій щодо повної переатестації, наприклад, працівників іншого органу — Державного бюро розслідувань (ДБР). Лунають також ідеї про проведення чергової переатестації поліціянтів, посадових осіб податкових органів, службовців Державної служби фінансового моніторингу тощо.

Дев’ять хвиль перезавантаження

Щоб оцінити реалістичність і ефективність проведення та завершення цих процедур, пропонуємо поглянути на дев’ять основних етапів української історії очищення органів влади (у хронологічному порядку). Варто зазначити, що наведені нижче приклади не є тотожними за змістом і правовою природою. Частина з них стосується масових атестацій і переатестацій службовців, частина — люстраційних механізмів, а частина — кадрового перезавантаження або формування нових державних інституцій.

Однак усі ці випадки об’єднує спільна логіка реформування: спроба підвищити ефективність роботи державного органу насамперед через заміну людей. Водночас між цими механізмами є суттєві відмінності. Атестації та переатестації спрямовані на перевірку чинних службовців; люстрація — на усунення осіб через їхнє минуле; формування нових органів передбачає відбір з нуля. Різною є й міра успіху: Національному агентству з питань запобігання корупції (НАЗК) вдалося оновити керівництво за три місяці, тоді як оцінювання суддів триває понад десятиліття. Саме тому порівняльний аналіз цих кампаній має на меті не їх ототожнення, а виявлення спільного системного патерну: в жодному з випадків кадрова зміна сама собою не стала достатньою умовою інституційної реформи.

Масові перевірки та переатестації

Судді. Одразу після Революції Гідності 8 квітня 2014 року Верховна Рада України ухвалила Закон про відновлення довіри до судової влади. Він передбачав спеціальну перевірку суддів, причетних до політичних переслідувань під час мирних протестів, Тимчасовою спеціальною комісією при Вищій раді юстиції протягом одного року. До завершення цієї процедури було ухвалено Закон про забезпечення права на справедливий суд від 12 лютого 2015 року, яким уже передбачено проведення первинного кваліфікаційного оцінювання всіх суддів Вищою кваліфікаційною комісією суддів України.

Процедуру оцінювання суддів на відповідність обійманій посаді було закріплено на конституційному рівні на підставі Закону про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя) від 2 червня 2016 року. За оцінками експертів, близько третини всіх суддів (3000) звільнилися з посад, щоби не проходити оцінювання.

А вже 2026 року з’явилися проміжні критерії (benchmarks), виконання яких необхідне для вступу України до ЄС, і серед них — досягнення прогресу в оцінюванні чинних суддів (23.2.4).

Процес тривалістю в 12 років досі не добіг кінця, і навіть для повноцінної європейської інтеграції Європейська комісія не вимагає його завершити, а лише «досягнути прогресу».

Працівники міліції. На підставі нового Закону про Національну поліцію від 2 липня 2015 року на базі управлінь Міністерства внутрішніх справ було утворено новий орган виконавчої влади — поліцію. А працівники міліції (органів внутрішніх справ) могли перейти на службу до поліції й отримати статус поліціянтів після проходження переатестації.

Незважаючи на широку долученість представників громадськості до цієї переатестації, її результати стали глибоким розчаруванням — лише близько 5,8–7,7% колишніх міліціонерів не пройшли цієї процедури. Значна частина звільнених міліціонерів змогла також поновитися на посадах за результатами рішень адміністративних судів через недосконалість прописаних положень чи недоліків у роботі атестаційних комісій.

Згодом і Конституційний суд України визнав неконституційним положення закону про можливість звільнення працівників міліції через непроходження атестації.

Прокурори. Закон про першочергові заходи з реформи органів прокуратури від 19 вересня 2019 року передбачав проходження атестації всіма прокурорами. Близько 20% прокурорів не пройшли цієї процедури. Однак певну кількість було поновлено на посадах на підставі рішень адміністративних судів, до того ж Конституційний суд України тричі визнавав неконституційними окремі положення зазначеного закону.

Як і щодо суддів, проміжний критерій (benchmarks), виконання якого необхідне для вступу України до ЄС, передбачає досягнення прогресу в атестації прокурорів (23.2.4).

Працівники Бюро економічної безпеки України. Закон про удосконалення роботи Бюро економічної безпеки України від 20 червня 2024 року передбачив проведення одноразової атестації всіх працівників БЕБ. Це питання було одним із наріжних у процесі обговорення, підготовки та ухвалення закону, який тривав близько півтора року. Спочатку була депутатська ініціатива про перезавантаження Бюро (реєстр. №9080 від 3 березня 2023 року), потім — удосконалений проєкт про першочергові заходи з реформування Бюро (реєстр. №10088) і непідтримка урядового законопроєкту в першому читанні 23 лютого 2024 року через відсутність у ньому процедур переатестації.

Про оцінювання процесу переатестації працівників БЕБ, який триває, вже йшлося вище.

Посадові особи митних органів. Процес підготовки й ухвалення 17 вересня 2024 року Закону про встановлення особливостей проходження служби в митних органах та проведення атестації посадових осіб митних органів розпочався ще 2021 року з подання урядового законопроєкту №6490 та підготовки депутатського варіанту 6490-д від 6 квітня 2023 року.

Процес атестації митників стартував 14 травня 2026 року й триватиме ще, відповідно, 18 місяців і 36 місяців (залежно від посад).

Люстраційні механізми

Публічні службовці. 16 вересня 2014 року було ухвалено Закон про очищення влади, що передбачав люстрацію осіб (публічних службовців), які сприяли узурпації влади президентом В.Януковичем, а також осіб, які працювали в органах КДБ і комуністичній партії протягом радянського періоду нашої історії. Для таких осіб передбачалася заборона обіймати будь-які державні посади (крім виборних) протягом 10 років.

На початку 2015 року з-під дії закону дозволили виводити вищий офіцерський склад, аби залучити його до підвищення обороноздатності держави. 2018 року така можливість відкрилася для всіх учасників бойових дій на сході держави.

За весь час дії зазначених заборон перевірку пройшли мільйони (!) осіб, але до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади» (в народі — Реєстру люстрованих), було включено відомості максимум про 900 службовців.

Певну кількість осіб було виключено з цього Реєстру на підставі рішень адміністративних судів, а також рішень Європейського суду з прав людини, який установив, що окремі положення та процедури цього закону не відповідають європейським стандартам захисту прав людини.

Формування або перезавантаження інституцій

Працівники Державного бюро розслідувань. Утворення нового органу правопорядку на підставі закону від 12 листопада 2015 року на виконання вимог Конституції про позбавлення прокуратури функції досудового слідства передбачало «відсіювання» слідчих органів прокуратури та оперативників інших органів, а не пряме їх переведення до нового Бюро.

Так, закон визначав, що на початку формування ДБР слідчі прокуратури мають становити не більш як 30% особового складу, інші слідчі — не більш як 19%, інші правники (без досвіду роботи в органах розслідування) — не менш як 51%. 60% оперативних співробітників мали становити особи, які раніше не працювали в оперативних підрозділах.

Але таке квотування на рівні закону, вочевидь, не спрацювало, тому що проміжний критерій (benchmarks) 24.3.1, виконання якого необхідне для вступу України до ЄС, передбачає впровадження комплексного закону про реформу ДБР за значної участі незалежних експертів, визначених міжнародними партнерами.

Державні службовці категорії «А». Закон про перезавантаження влади від 19 вересня 2019 року було ухвалено в один день із законом про першочергові заходи з реформування органів прокуратури. Він ліквідував самостійність державних службовців категорії «А» й підпорядкував їх політично мотивованим рішенням прем’єр-міністра України та/або міністрів. Ідеться про державного секретаря Кабінету міністрів України, його заступників, державних секретарів міністерств, керівників та заступників керівників центральних органів виконавчої влади (служб, агентств та інспекцій).

Це мало наслідком масове звільнення службовців і кардинально погіршило стабільність усієї державної служби у її відносинах із політиками.

Керівництво Національного агентства з питань запобігання корупції. Закон про забезпечення ефективності інституційного механізму запобігання корупції від 2 жовтня 2019 року передбачив дострокове припинення повноважень членів НАЗК, керівника та заступників керівника апарату НАЗК.

За три місяці було проведено конкурс і 15 січня 2020 року призначено нового голову агентства.

Чому держава знов і знов повертається до переатестацій?

Українська політика вже понад десять років повертається до переатестації як універсального інструменту реформування державних інституцій. Вона добре працює як політичний сигнал суспільству: демонструє рішучість влади та створює відчуття оновлення. Однак значно рідше відповідає на питання, чому інституція стала неефективною. Проблема часто полягає не лише в людях, а й у правилах роботи органу, його підпорядкуванні, системі стимулів та механізмах відбору керівництва. Тому переатестація нерідко стає не змістом реформи, а її замінником, залишаючи незмінними причини, які зрештою знову породжують запит на чергове «перезавантаження».

Що показали 12 років перезавантажень?

Основні висновки вже проведених процедур оцінювання, атестації та переатестації службовців такі.

Тривалість процедур. Процеси оцінювання чи переатестації в багатьох випадках тривають роками, а іноді й понад десятиліття. Тому зазвичай ніколи не збігається коло осіб, які формують ідею, планують ці процеси, виписують правила, впроваджують на практиці та захищають отримані результати в судах. Найпоказовішим прикладом є кваліфікаційне оцінювання суддів, яке розпочалося 2015 року й досі не завершене. Водночас навіть проміжні критерії вступу України до Європейського Союзу не вимагають його завершення, а лише досягнення прогресу.

Великі витрати ресурсів. Проведення масштабних процедур оцінювання та переатестації потребує значних організаційних, кадрових і фінансових ресурсів. Крім того, такі процеси часто відволікають органи влади від виконання їхніх основних функцій. Як показує приклад Бюро економічної безпеки, працівники спрямовують значну частину часу та ресурсів на проходження внутрішніх процедур замість того, щоб виконувати безпосередні завдання органу.

Судовий перегляд результатів. Результати оцінювання, атестацій і переатестацій регулярно стають предметом розгляду адміністративних судів, Конституційного суду України та Європейського суду з прав людини. Частину звільнених осіб було поновлено на посадах за рішеннями судів, а окремі положення законів, які регулювали такі процедури, визнано неконституційними або такими, що не відповідають європейським стандартам захисту прав людини.

Відсутність гарантій результату. Досвід дев’яти хвиль кадрового перезавантаження не дає підстав стверджувати, що кожна наступна переатестація автоматично забезпечує кращий результат.

Що робити далі?

Узагальнення результатів дев’яти хвиль кадрового перезавантаження не означає, що від таких процедур слід повністю відмовитися. Однак накопичений досвід свідчить про необхідність виваженішого підходу до їх застосування.

Насамперед варто завершити вже розпочаті процедури оцінювання та переатестації, які в окремих випадках тривають роками й навіть понад десятиліття.

Не менш важливим є повернення довіри до відкритих конкурсів як механізму добору керівників і службовців на державні посади. Досвід конкурсного відбору до НАБУ, НАЗК, БЕБ, органів суддівського врядування — за участі незалежних комісій — показує, що саме така модель здатна забезпечити легітимність призначень і мінімізувати ризик політичного впливу. Саме конкурсний відбір, а не постійне перезавантаження вже сформованих колективів, має залишатися основним способом оновлення публічної служби.

Окремої уваги потребують механізми внутрішнього контролю та дисциплінарної відповідальності. Ефективність роботи органів влади значною мірою залежить не лише від первинного відбору кадрів, а й від здатності системи своєчасно реагувати на порушення та професійні недоліки вже під час проходження служби. Для цього необхідні дієві дисциплінарні комісії з чіткими процедурами, а також регулярна зовнішня оцінка ефективності органу загалом — а не лише окремих його працівників.

Водночас особливу увагу слід приділяти гарантіям незалежності конституційних органів, для яких стабільність і захист від політичного впливу є необхідною умовою належного функціонування.