Украинская сага перезагрузок органов власти. Почему замена людей не всегда гарантирует реформу институций

В украинской политике после Революции Достоинства сформировалась простая и понятная для общества формула реформирования государства: если орган власти работает плохо, нужно проверить его сотрудников, уволить недобросовестных и набрать новых. Именно по этой логике строились люстрация, переаттестация сотрудников милиции, оценивание судей, аттестация прокуроров, а сегодня — перезагрузка Бюро экономической безопасности (БЭБ) и таможенных органов.

Для общества такая модель выглядит убедительно: орган работает плохо — увольняем негодяев и оставляем честных. Однако за последние 12 лет Украина прошла как минимум девять масштабных кампаний очищения и перезагрузки государственных институций. И этот опыт дает основания задать важный вопрос: действительно ли проблема государственных органов заключается только в людях, или все-таки в самих институциях, правилах их работы и системе управления?

Кадровое очищение как рецепт реформ

Начиная с Революции Достоинства, в Украине старались и стараются усилить качество работы отдельных (или и всех) органов власти через оценивание (аттестацию) их служащих.

Сейчас в системе государственной власти одновременно проходят квалификационное оценивание всех судей; аттестация всех прокуроров; одноразовая аттестация всех сотрудников Бюро экономической безопасности; одноразовая аттестация всех должностных лиц Государственной таможенной службы.

В частности, эксперты так описывают процессы изменений в БЭБ: «Есть и другая проблема: сама аттестация фактически отодвигает основную работу органа на второй план. Сотрудники готовятся к тестам, собирают документы, берут отпуска. Как следствие часть функций Бюро оказывается «на паузе» — вместо расследований и аналитики ресурсы тратятся на внутренний процесс перезагрузки».

Похожую оценку высказывают и народные депутаты, которые подчеркивают, что одновременная переаттестация тысяч сотрудников и проведение новых конкурсов объективно замедляют работу органа.

Но этот пример и сложность в работе БЭБ в то же время не останавливают от предложений полной переаттестации, например, сотрудников другого органа — Государственного бюро расследований (ГБР). Звучат также идеи о проведении очередной переаттестации полицейских, чиновников налоговых органов, служащих Государственной службы финансового мониторинга и т.п.

Девять волн перезагрузки

Чтобы оценить реалистичность и эффективность проведения и завершения этих процедур, предлагаем взглянуть на девять основных этапов украинской истории очищения органов власти (в хронологическом порядке). Нужно указать, что приведенные ниже примеры не тождественны по смыслу и правовой природе. Часть из них касается массовых аттестаций и переаттестаций служащих, часть — люстрационных механизмов, а часть — кадровой перезагрузки или формирования новых государственных институций.

Но все эти случаи объединяет общая логика реформирования: попытка повысить эффективность работы государственного органа в первую очередь через замену людей. Но в то же время между этими механизмами есть существенные отличия. Аттестации и переаттестации направлены на проверку действующих служащих; люстрация — на устранение лиц из-за их прошлого; формирование новых органов предусматривает отбор с нуля. Разная и мера успеха: Национальному агентству по вопросам противодействия коррупции (НАПК) удалось обновить руководство за три месяца, тогда как оценивание судей длится больше десяти лет. Именно поэтому цель сравнительного анализа этих кампаний не их отождествление, а выявление общего системного паттерна: ни в одном из случаев кадровая замена сама по себе не стала достаточным условием институционной реформы.

Массовые проверки и переаттестации

Судьи. Сразу после Революции Достоинства 8 апреля 2014 года Верховная Рада Украины приняла Закон о восстановлении доверия к судебной власти. Он предусматривал специальную проверку судей, причастных к политическим преследованиям во время мирных протестов, Временной специальной комиссией при Высшем совете юстиции в течение одного года. К окончанию этой процедуры был принят Закон об обеспечении права на справедливый суд от 12 февраля 2015 года, которым уже предусмотрено проведение первичного квалификационного оценивания всех судей Высшей квалификационной комиссией судей Украины.

Процедура оценивания судей на соответствие занимаемой должности была закреплена на конституционном уровне на основании Закона о внесении изменений в Конституцию Украины (касательно правосудия) от 2 июня 2016 года. По оценкам экспертов, около трети всех судей (3000) уволились с должностей, чтобы не проходить оценивание.

А уже в 2026 году появились промежуточные критерии (benchmarks), выполнение которых необходимо для вступления Украины в ЕС, и среди них — достижение прогресса в оценивании действующих судей (23.2.4).

Процесс длительностью в 12 лет до сих пор не закончен, и даже для полноценной европейской интеграции Европейская комиссия не требует его завершить, а лишь «достичь прогресса».

Сотрудники милиции. На основании нового Закона о Национальной полиции от 2 июля 2015 года на базе управлений Министерства внутренних дел был образован новый орган исполнительной власти — полиция. А сотрудники милиции (органов внутренних дел) могли перейти на службу в полицию и получить статус полицейских после прохождения переаттестации.

Несмотря на широкую вовлеченность представителей общественности в эту переаттестацию, ее результаты стали глубоким разочарованием  — всего около 5,8–7,7% бывших милиционеров не прошли эту процедуру. Значительная часть уволенных милиционеров смогла восстановиться на должностях по результатам решений административных судов из-за несовершенства прописанных положений или недостатков в работе аттестационных комиссий.

Впоследствии и Конституционный суд Украины признал неконституционным положение закона о возможности увольнения сотрудников милиции из-за непрохождения аттестации.

Прокуроры. Закон о первоочередных мероприятиях по реформе органов прокуратуры от 19 сентября 2019 года предусматривал прохождение аттестации всеми прокурорами. Около 20% прокуроров не прошли эту процедуру. Однако некоторое количество было восстановлено на должностях на основании решений административных судов, и вдобавок Конституционный суд Украины трижды признавал неконституционными отдельные положения указанного закона.

Как и в отношении судей, промежуточный критерий (benchmarks), выполнение которого необходимо для вступления Украины в ЕС, предусматривает достижение прогресса в аттестации прокуроров (23.2.4).

Сотрудники Бюро экономической безопасности Украины. Закон об усовершенствовании работы Бюро экономической безопасности Украины от 20 июня 2024 года предусмотрел проведение одноразовой аттестации всех сотрудников БЭБ. Этот вопрос был одним из краеугольных в процессе обсуждения, подготовки и принятия закона, который длился около полутора лет. Сначала была депутатская инициатива о перезагрузке Бюро (реестр. №9080 от 3 марта 2023 года), потом — усовершенствованный проект о первоочередных мероприятиях по реформированию Бюро (реестр. №10088) и неподдержка правительственного законопроекта в первом чтении 23 февраля 2024 года из-за отсутствия в нем процедур переаттестации.

Об оценивании текущего процесса переаттестации сотрудников БЭБ уже говорилось выше.

Чиновники  таможенных органов. Процесс подготовки и принятие 17 сентября 2024 года Закона об особенностях прохождения службы в таможенных органах и проведении аттестации чиновников таможенных органов начался еще в 2021 году с представления правительственного законопроекта №6490 и подготовки депутатского варианта 6490-д от 6 апреля 2023 года.

Процесс аттестации таможенников  стартовал 14 мая 2026 года и будет длиться еще, соответственно, 18 месяцев и 36 месяцев (в зависимости от должностей).

Люстрационные механизмы

Публичные служащие. 16 сентября 2014 года был принят Закон об очищении власти, предусматривающий люстрацию лиц (публичных служащих), которые оказывали содействие узурпации власти президентом В.Януковичем, а также лиц, которые работали в органах КГБ и коммунистической партии на протяжении советского периода нашей истории. Для таких лиц предполагался запрет занимать любые государственные должности (кроме выборных) в течение 10 лет.

В начале 2015 года из-под действия закона разрешили выводить высший офицерский состав, чтобы привлечь его к повышению обороноспособности государства. В 2018 году такая возможность открылась для всех участников боевых действий на востоке страны.

За все время действия указанных запретов проверку прошли миллионы (!) человек, но в Единый государственный реестр лиц, в отношении которых применено положение Закона Украины «Об очищении власти» (в народе — Реестра люстрированных), были включены ведомости максимум о 900 служащих.

Определенное количество лиц было исключено из этого Реестра на основании решений административных судов, а также решений Европейского суда по правам человека, который установил, что отдельные положения и процедуры этого закона не отвечают европейским стандартам защиты прав человека.

Формирование или перезагрузка институций

Сотрудники Государственного бюро расследований. Образование нового органа правопорядка на основании закона от 12 ноября 2015 года во исполнение требований Конституции о лишении прокуратуры функции досудебного следствия предусматривало «отсеивание» следственных органов прокуратуры и оперативников других органов, а не прямой их перевод в новое Бюро.

Так, закон определял, что в начале формирования ГБР следователи прокуратуры должны представлять не более чем 30% личного состава, другие следователи — не больше чем 19%, другие юристы (без опыта работы в органах расследования) — не менее 51%. 60% оперативных сотрудников должны были представлять лица, ранее не работавшие в оперативных подразделениях.

Но такое квотирование на уровне закона, очевидно, не сработало, так как промежуточный критерий (benchmarks) 24.3.1, выполнение которого необходимо для вступления Украины в ЕС, предусматривает внедрение комплексного закона о реформе ГБР при значительном участии независимых экспертов, определенных международными партнерами.

Государственные служащие категории «А». Закон о перезагрузке власти от 19 сентября 2019 года был принят в один день с законом о первоочередных мерах по реформированию органов прокуратуры. Он ликвидировал самостоятельность государственных служащих категории «А» и подчинил их политически мотивированным решениям премьер-министра Украины и/или министров. Речь идет о государственном секретаре Кабинета министров Украины, его заместителях, государственных секретарях министерств, руководителях и заместителях руководителей центральных органов исполнительной власти (служб, агентств и инспекций).

Это привело к массовым увольнениям государственных служащих и кардинально ухудшило стабильность всей государственной службы в ее отношениях с политиками.

Руководство Национального агентства по вопросам предотвращения коррупции. Закон об обеспечении эффективности институционного механизма предотвращения коррупции от 2 октября 2019 года предусмотрел досрочное прекращение полномочий членов НАПК, руководителя и заместителей руководителя аппарата НАПК.

За три месяца был проведен конкурс и 15 января 2020 года назначен новый глава агентства.

Почему государство снова и снова возвращается к переаттестациям?

Украинская политика уже больше десяти лет возвращается к переаттестации как универсальному инструменту реформирования государственных институций. Она хорошо работает как политический сигнал обществу: демонстрирует решительность власти и создает ощущение обновления. Однако намного реже отвечает на вопрос, почему институция стала неэффективной. Проблема часто заключается не только в людях, но и в правилах работы органа, его подчинении, системе стимулов и механизмах отбора руководства. Поэтому переаттестация нередко становится не содержанием реформы, а ее заменителем, оставляя неизменными причины, которые в конце концов снова порождают запрос на очередную «перезагрузку».

Что показали 12 лет перезагрузок?

Основные выводы уже проведенных процедур оценивания, аттестации и переаттестации служащих такие.

Продолжительность процедур. Процессы оценивания или переаттестации во многих случаях длятся годами, а иногда и больше десяти лет. Поэтому обычно никогда не совпадает круг лиц, которые формируют идею, планируют эти процессы, выписывают правила, внедряют на практике и защищают полученные результаты в судах. Самый показательный пример — квалификационное оценивание судей, которое началось в 2015 году и до сих пор не окончено. Вместе с тем даже промежуточные критерии вступления Украины в Европейский Союз не требуют его завершения, а всего лишь достижения прогресса.

Большие расходы ресурсов. Проведение масштабных процедур оценивания и переаттестации нуждается в значительных организационных, кадровых и финансовых ресурсов. Кроме того, такие процессы часто отвлекают органы власти от выполнения их основных функций. Как показывает пример Бюро экономической безопасности, сотрудники направляют большую часть времени и ресурсов на прохождение внутренних процедур вместо того, чтобы выполнять непосредственные задачи органа.

Судебный пересмотр результатов. Результаты оценивания, аттестаций и переаттестаций регулярно становятся предметом рассмотрения административных судов, Конституционного суда Украины и Европейского суда по правам человека. Часть уволенных лиц была восстановлена на должностях по решениям судов, а отдельные положения законов, которые регулировали такие процедуры, признаны неконституционными или несоответствующими европейским стандартам защиты прав человека.

Отсутствие гарантий результата. Опыт девяти волн кадровой перезагрузки не дает оснований утверждать, что каждая следующая переаттестация автоматически обеспечивает лучший результат.

Что делать дальше?

Обобщение результатов девяти волн кадровой перезагрузки не означает, что от таких процедур нужно полностью отказаться. Однако накопленный опыт свидетельствует о необходимости более взвешенного подхода к их применению.

В первую очередь нужно завершить уже начатые процедуры оценивания и переаттестации, которые в отдельных случаях длятся годами и даже более десяти лет.

Не менее важно возвращение доверия к открытым конкурсам как механизму отбора руководителей и служащих на государственные должности. Опыт конкурсного отбора в Национальное антикоррупционное бюро, НАПК, БЭБ, органы судейского управления — при участии независимых комиссий — показывает, что именно такая модель способна обеспечить легитимность назначений и минимизировать риск политического влияния. Именно конкурсный отбор, а не постоянная перезагрузка уже сформированных коллективов, должен оставаться основным способом обновления публичной службы.

Отдельного внимания заслуживают и механизмы внутреннего контроля и дисциплинарной ответственности. Эффективность работы органов власти в значительной степени зависит не только от первичного отбора кадров, но и от способности системы вовремя реагировать на нарушения и профессиональные недостатки уже во время прохождения службы. Для этого необходимы действенные дисциплинарные комиссии с четкими процедурами, а также регулярная внешняя оценка эффективности органа в целом — а не только отдельных его сотрудников.

Вместе с тем особое внимание нужно уделять гарантиям независимости конституционных органов, для которых стабильность и защита от политического влияния — необходимое условие надлежащего функционирования.