Громады не могут привлечь деньги на восстановление через публично-частные партнерства. Объясняем, почему

Толчком к написанию этой статьи стала аналитическая записка «Муниципальные ПЧП в Украине: как привлечь частный капитал в восстановление громад», которая поднимает очень актуальную тему и заслуживает широкого профессионального обсуждения. Так что же на самом деле мешает громадам привлекать частный капитал и почему публично-частное партнерство (ПЧП) до сих пор остается теорией, а не практикой поиска инвесторов?

Практика реализации проектов ПЧП в Украине

Результаты применения механизма ПЧП в Украине неутешительны. Согласно информации, ежегодно обновляемой на веб-сайте Минэкономики, на протяжении последних шести лет в Украине было заключено всего 13 договоров ПЧП. Почти все остальные из почти 200 договоров, отображенных в отчетности, были заключены еще в начале 2000-х годов. По состоянию на 01.01.2026 около 60% от общего количества заключенных договоров (а именно — 114) не выполняются, 57 были прекращены или срок их действия истек, еще 11 приостановлены в связи с военными обстоятельствами. Таким образом, на стадии реализации находятся только 19 проектов ПЧП.

Сравним эту ситуацию с некоторыми странами Центральной Азии.

• Казахстан. Закон о государственно-частном партнерстве (ГЧП) принят в 2015 году. По состоянию на март 2026-го в стране реализовывалось 1257 договоров ГЧП на общую сумму 7,1 млрд долл. Больше всего проектов в сферах образования (712), здравоохранения (22), энергетики и коммунальных услуг (169).
• Узбекистан. Закон о ГЧП одобрен в 2019 году. По состоянию на начало этого года реализуется 2798 договоров на общую сумму 31,1 млрд долл., в том числе 1850 микропроектов ПЧП. Приоритетные сферы — образование (316 договоров), строительство (99) и культура (85).

Для сравнения, в Украине закон о ГЧП, оно же ПЧП, был принят в 2010 году.

Доступность информации

Несмотря на то, что Минэкономики согласно своему же приказу осуществляет мониторинг договоров, заключенных в рамках ПЧП, ни на его сайте, ни на сайтах других органов публичной власти невозможно найти более-менее вменяемую информацию о проектах ПЧП. Вообще непонятно, какие договоры были заключены на протяжении последних шести лет (лично я знаю только о двух портовых концессиях).

Еще больше вопросов вызывают проекты, которые годами не реализуются. В частности, непонятно, почему почти 60% заключенных договоров остаются невыполненными, публичные партнеры не реагируют на нарушения договорных обязательств и не инициируют расторжение таких договоров, а Минэкономики не анализирует причины этой ситуации и не принимает меры для устранения выявленных проблем.

Такая информационная закрытость отрицательно сказывается на уровне доверия бизнеса к государству, препятствует распространению успешных практик, формированию конкурентной среды и, в итоге, сдерживает развитие института ПЧП в Украине.

В этом контексте закономерно возникает вопрос: почему в Украине до сих пор нет прозрачной системы анализа и обнародования информации о проектах ПЧП, несмотря на успешный международный опыт и возможности внедрить ее без значительных организационных или технологических усилий? Например, как это сделано в Казахстане, где на веб-сайте Центра ГЧП любой пользователь может загрузить Excel-файл с детальной информацией обо всех 1257 проектах, реализуемых в стране. База данных содержит сведения о статусе каждого проекта, его мощности, виде конкурсной процедуры, имуществе, переданном в рамках ГЧП (движимом и недвижимом), форме партнерства, государственном и частном партнерах, объеме привлеченных инвестиций, а также ссылку на веб-сайт государственного партнера или организатора конкурса.

Правовое регулирование

Законодательство, регулирующее вопрос осуществления ПЧП в Украине, неидеально. Некоторые нормы можно было бы более четко сформулировать, существует много дублирующих друг друга норм в законах о ПЧП и о концессии. Но я бы не говорила, что в наших законах есть «терминологическая размытость» или присутствуют нормы, мешающие использованию механизма ПЧП на практике. Скажу больше, наши законы намного лучше и открывают больше возможностей для инноваций при структурировании проектов ПЧП, чем законодательство Казахстана или Узбекистана, где этот механизм успешно применяется.

Не могу согласиться с мнением, что практическое применение ПЧП в значительной степени сдерживается сложностью и длительностью процедур инициирования проектов. Предусмотренные законом процедуры четкие, последовательные и логически структурированные, а их содержание в целом соответствует лучшим международным практикам.

Из своего практического опыта могу отметить, что задержки, часто возникающие при инициировании и запуске проектов ПЧП, в основном обусловлены ненадлежащим выполнением требований законов, в частности, несоблюдением органами публичной власти установленных законодательством сроков, а также отсутствием действенного контроля и механизмов ответственности за такие нарушения.

Проблема состоит в другом — на сегодняшний день на выполнение нового закона о ПЧП не принят ни один подзаконный акт, хотя до истечения срока, определенного его Заключительными положениями, остается всего три месяца. Речь идет как минимум о 14 постановлениях Кабинета министров Украины и пяти приказах Минэкономики.

Ни один из проектов этих нормативных актов, если они действительно находятся на стадии разработки, не был обнародован для экспертного и общественного обсуждения. В результате профессиональное сообщество и бизнес лишены возможности приобщиться к подготовке нормативных решений еще на этапе их формирования и своевременно выявить потенциальные пробелы или недостатки предложенных подходов с учетом своего практического опыта.

Институциональная состоятельность громад

Низкий уровень осведомленности представителей территориальных громад в вопросах ПЧП, а также отсутствие практического опыта его применения являются одними из ключевых препятствий для эффективного внедрения этого механизма в Украине.

В последнее время предпринимаются шаги для усиления институциональной состоятельности громад в сфере ПЧП. Вместе с тем сейчас сложно назвать их системными. Они финансируются разными донорами, реализуются обособленно друг от друга, ориентированы чаще всего на большие громады и базируются на разных, не всегда согласованных, методических подходах к обучению. Кроме того, многие такие программы осуществляется экспертами, не имеющими практического опыта подготовки и реализации проектов ПЧП. Как следствие, громадам часто предлагаются сугубо теоретические модели и общие рекомендации, которые могут быть недостаточно адаптированными к реальным условиям их деятельности, а иногда сложными или в целом непригодными для практического применения.

Громады пока не готовы самостоятельно готовить качественные концептуальные записки или ТЭО даже для несложных проектов ПЧП. Поэтому ключевую роль в этом процессе должны играть профессиональные советники.

Согласно закону советников можно привлекать:

• при поддержке МФО и доноров, реализующих программы технической помощи в сфере ПЧП;
• громадами самостоятельно, путем финансирования за счет средств местного бюджета.

В то же время на практике существуют серьезные ограничения для использования обоих механизмов. МФО и доноры обычно сосредоточивают свою поддержку на масштабных проектах и крупных городах. В то же время привлечение советников за счет местных бюджетов даже для громад, имеющих соответствующие финансовые возможности, фактически заблокировано благодаря «улучшению» в 2022 году постановления Кабмина, устанавливающего порядок привлечения советников. Оно содержит многочисленные внутренние противоречия, коллизии с законами Украины, методологические недостатки и даже «математические» несогласованности. В результате за четыре года с момента одобрения изменений в него ни одна территориальная громада не смогла применить этот порядок на практике.

При таких условиях рассчитывать на широкое внедрение механизма ПЧП, особенно в малых и средних громадах, вряд ли возможно.

Нужно отметить, что до вступления в действие нового закона о публично-частном партнерстве бизнес имел возможность инициировать проекты ПЧП путем подачи незапрошенных предложений (англ. unsolicited proposals). При доработке законопроекта перед голосованием в Верховной Раде эта процедура была изъята без надлежащего обсуждения с экспертами и оценки возможных последствий для развития рынка ПЧП.

В то же время этот механизм широко применяется на ранних этапах развития ПЧП, когда государство еще формирует институциональную состоятельность и не обладает достаточным опытом в этой сфере. Возможность бизнеса предлагать экономически обоснованные предложения об осуществлении ПЧП, опираясь на собственную экспертизу и ресурсы, успешно используется во многих странах. В частности, в Казахстане около 40% проектов ГЧП инициированы частным бизнесом, а в Кыргызстане — почти 80%. Для Украины этот инструмент мог бы стать важным стимулом развития рынка ПЧП, но такая возможность была утрачена.

Страх административной и уголовной ответственности

Одной из реалий дня сегодняшнего также является неготовность органов местного самоуправления принимать нетрадиционные решения в сфере ПЧП из-за опасения понести административную или уголовную ответственность. В то же время ПЧП по своей природе является инновационным механизмом, основанным на поиске новых нестандартных подходов к решению общественно важных задач. Если плыть по течению и делать только так, как всегда, ничего не будет происходить, и мы останемся там, где мы есть.

Эту проблему можно и нужно решать путем:

• привлечения к структурированию проектов ПЧП квалифицированных советников, которые смогут обосновать соответствие предложенных решений требованиям законодательства, принципам надлежащего управления и публичному интересу;
• обеспечения максимальной прозрачности процедур и надлежащего документирования всех принятых решений;
• поддержки громад со стороны Минэкономики, международных партнеров и доноров в случае необоснованных обвинений по поводу решений, одобренных при инициировании проектов ПЧП.

Это не исчерпывающий перечень проблем, сдерживающих развитие ПЧП в Украине. Проблемы, связанные с интеграцией ПЧП в системы управления публичными инвестициями, я планирую рассмотреть в следующей статье. Остальные — детально освещены в полной версии анализа текущей ситуации, размещенной на веб-сайте Академии публично-частного партнерства.