«Члены комиссий международные, но сама проверка добропорядочности остается сугубо национальной. Это каменный век», — разговор с Тильманом Хоппе

Участие международных экспертов в конкурсных комиссиях много лет считалось одной из главных гарантий успеха судебной и антикоррупционной реформ. Но уже сейчас закон постепенно возвращает решающий голос национальным членам. Общественные организации предупреждают о рисках такого шага. В то же время очевидно и другое: Украина не может бесконечно полагаться только на международных экспертов.

Тильман Хоппе — немецкий юрист, бывший судья и один из самых авторитетных европейских экспертов по вопросам добропорядочности и антикоррупции. Он консультировал правительства и международные организации, работал с механизмами отбора и оценивания судей в разных странах и хорошо знает украинские реформы изнутри.

Мы поговорили о том, что за больше чем десять лет работы международных экспертов этот опыт так и не был системно осмыслен. О том, что в этой модели действительно работает, а что — нет. Почему критически важную роль в работе комиссий может играть секретариат, хотя его деятельность почти не урегулирована. Как индустрия международной технической помощи влияет на антикоррупционные реформы. И что должно измениться, чтобы Украина смогла отказаться от участия иностранцев без потери доверия к результатам.

Этот разговор записан в рамках проекта «Обґрунтований сумнів» в партнерстве с общественной инициативой «Голка».

«Главный смысл привлечения международных экспертов — именно в независимости»

— Господин Хоппе, сегодня международных экспертов считают почти неотъемлемой частью украинских реформ. Но действительно ли именно Украина создала эту модель?

— Я бы сказал, что да. Албания стала первым шагом, но там участие международных экспертов ограничивалось наблюдением за процессом и контролем над выдвижением национальных членов. Вторым — и, пожалуй, самым определяющим — шагом стала Украина, которая привлекла иностранцев в качестве членов комиссий с решающим голосом.

Затем наступил третий этап — Молдова. Там международные эксперты присоединились к проверке добропорядочности действующих судей и прокуроров, в частности судей Верховного суда, и сейчас эту модель распространяют на судей первой инстанции. Окончательное решение все равно принимают органы судейского управления, а не комиссии с участием международных экспертов. Таким образом, сейчас мы видим три этапа эволюции: Албания, Украина и Молдова.

— В чем главные преимущества привлечения международных экспертов к таким комиссиям?

— Я вижу три основных преимущества. Главное из них — независимость. Любая демократическая система сталкивается с дилеммой: как отбирать и назначать членов государственного органа так, чтобы на это не влияли политика и личные связи. Привлечение международных экспертов, которые находятся вне государства и местных сетей влияния, — замечательное изобретение, настоящий квантовый скачок в сторону независимости, и это касается любой демократической системы.

Второе преимущество — свежий взгляд на добропорядочность, противостоящий формалистическому мышлению, в ловушку которого часто попадают местные юристы. Слишком уж часто они воспринимают как норму злоупотребление такими понятиями, как право на справедливый суд, право на частную жизнь или судейская независимость.

Третье преимущество — менее формалистичный подход к процедурам. Национальные системы часто чрезмерно формализуют процесс, тогда как международные эксперты предлагают более практичные решения. Например, в Общественном совете международных экспертов (ОСМЭ, независимый орган из шести международных экспертов, созданный в 2018 году для оценивания добропорядочности кандидатов в Высший антикоррупционный суд. — Г.Ч.) сэр Энтони Хупер настаивал, чтобы кандидаты подавали все документы как можно раньше. Для многих юристов, привыкших мыслить категориями прав обвиняемого, словно речь идет об уголовном процессе, это стало настоящим культурным шоком.

— А какие ограничения этой модели вы увидели за годы ее применения?

— Проверка добропорядочности — замечательное изобретение и инструмент. Но, как и любой другой, он имеет свои ограничения. Чаще всего говорят о его стоимости. Бытует представление, что больше всего стоит именно участие международных экспертов. Но, по крайней мере, по данным доноров, которые я видел, это лишь около 20% всех расходов. Остальное — работа секретариата и сама процедура проверки.

Второе ограничение заключается в том, что «международный» не значит автоматически «лучший». Всегда ли лучшие эксперты доступны в сжатые сроки? Процесс отбора часто выглядит довольно абсурдно: сегодня тебе звонят и просят до завтра прислать CV, потом на несколько месяцев все замирает, а потом вдруг снова становится срочным.

Все ли международные эксперты идеальны? Думаю, не стоит идеализировать международные комиссии только потому, что в их состав входят иностранцы. Сам по себе международный статус не значит какой-то исключительный профессионализм, который невозможно найти внутри страны.

«Закон почти не регулирует, как именно должен работать секретариат»

— Разве независимость не зависит прежде всего от гарантий и предохранителей? Могли бы в таких условиях национальные члены быть не менее эффективными?

— Гарантии действительно важны. И мне кажется, именно здесь — одно из слепых пятен этой модели.

Есть один фактор, о котором говорят слишком мало, — секретариат. Если повезет, как это в основном и было в Украине, проблем не возникает. Но закон почти не регулирует, как именно должен работать секретариат и насколько независима обеспечиваемая им поддержка.

Иногда это прописывают не в законе, а в регламенте: кто руководит секретариатом, есть ли у членов комиссии собственные помощники, кто контролирует их работу. Звучит технически, но именно от этого зависит, какую информацию в итоге получат члены комиссии.

Если кто-то контролирует поток информации от секретариата, он может существенно влиять на работу комиссии — решать, что именно увидят ее члены, а что нет. Особенно это касается иностранцев. Большинство из них, образно говоря, «слепы»: они не знают местного языка и вынуждены доверять помощнику, который с ними работает.

Для меня одним из самых трогательных открытий стал патриотизм сотрудников секретариатов. Я не раз говорил им: должен существовать памятник неизвестному борцу за добропорядочность. Его, наверное, никогда не построят, но он должен был бы быть больше любого другого памятника в мире — именно благодаря этим людям. Наблюдать за тем, как независимые секретариаты фактически определяют успех всего процесса, действительно трогательно.

В то же время мы все знаем на примере антикоррупционных органов: важно не только то, какие гарантии записаны в законе, но и то, кого именно назначают принимать решения. И все же очень весомым аргументом остается то, что человек из Парижа, Лондона или Хельсинки гораздо меньше связан с местными сетями влияния.

Впрочем, у независимости есть и обратная сторона — вопрос эффективности. Он возникает в любом независимом органе: как обеспечить, чтобы его члены работали быстро и качественно?

Я видел, как очень авторитетные члены комиссий просто пропадали на несколько дней именно тогда, когда процесс входил в самую ответственную фазу. Но это проблема не только международных экспертов. Подобные примеры я могу вспомнить и среди национальных членов комиссий.

— Мотивация международных и национальных членов комиссий различается.

— Я бы с этим поспорил. Да, среди международных экспертов есть люди, которым, очевидно, не хватает подлинной вовлеченности. Но, откровенно говоря, большинство из тех, кого я видел, действительно горят этим делом. Большинство из них на самом деле чувствуют, что могут что-то изменить.

Иногда во время тренингов я думаю: до реальных результатов еще очень далеко. А потом, когда оценивание уже почти закончено, мы встречаемся с членами комиссии в неформальной обстановке, я слушаю их истории о том, как проходил этот процесс, и вижу, насколько они на самом деле им увлечены.

С национальными членами комиссий все немного иначе. Их часто мотивирует нечто гораздо более личное — возможность изменить к лучшему свою страну.

Есть и еще одно ограничение — так называемые soft skills. Достаточно одного проблемного члена комиссии, чтобы это сказалось на работе всего органа. Я видел не одну комиссию, где тон — прямо или косвенно — задавал самый громкий или самый конфликтный ее член. Это влияет и на скорость работы, и даже на ее результаты.

И еще одна проблема. Некоторые комиссии пользуются очень высоким общественным доверием — например, Общественный совет международных экспертов. Но ОСМЭ не имел доступа к банковским данным. В Молдове же комиссии такой доступ имеют. Поэтому возникает вопрос: что мы могли не увидеть в случае с ОСМЭ? Никто по-настоящему не анализировал, повлияло ли это на конечный результат.

«Проблема — отсутствие доступа к международной информации»

— Должны ли члены комиссий иметь доступ к банковским данным, даже если это продлит процедуру?

— Если речь идет об оценивании действующих членов — безусловно, да. Но есть одна вещь, которая для меня даже важнее банковских данных, — это отсутствие доступа к международной информации. Для меня это просто невероятно. В этом смысле сам термин «международное оценивание добропорядочности» вводит в заблуждение. Международными являются члены комиссий, но сама проверка добропорядочности остается сугубо национальной. Это каменный век. Мы пытаемся бороться с коррупцией XXI века, которая по своей природе международна, инструментами XX или даже XIX века, руководствуясь представлениями об изолированном национальном государстве.

Евросоюз вкладывает миллионы евро в эти процедуры оценивания, но, насколько я вижу, почти ничего не сделал для создания механизмов трансграничного доступа к информации, необходимой для проверки деклараций в рамках этого процесса. По-моему, это просто возмутительно. Как налогоплательщик в Евросоюзе я чувствую, что получаю лишь половину того результата, за который плачу.

— То есть сегодня практически невозможно проверить незаконно приобретенные активы за рубежом?

— Именно так. Иногда можно найти обходной путь — например, через открытые источники. Но в большинстве случаев наступает момент, когда вы видите признаки того, что у человека есть недвижимость в Германии, банковский счет в Лондоне, автомобиль класса люкс, оформленный через подставную компанию в Люксембурге, дети в частной школе в Швейцарии или он проходит дорогостоящее лечение во Франции, — но никакого законного механизма, чтобы обратиться в соответствующие органы, просто не существует. Органы, которые проводят оценивание добропорядочности, не имеют права запрашивать такую информацию, а иностранные органы — права ее предоставлять.

Не пытайтесь убедить меня, что это успех. Если говорить о доступе к международным данным, то это капля в море, которую нам пытаются выдать за полупустой стакан как за наполовину полный.

— Меняют ли криптоактивы правила игры для тех, кто хочет скрыть свое имущество?

— Им не нужна криптовалюта. У них уже есть Евросоюз — безопасная гавань для их инвестиций, где информация фактически недоступна для органов, проводящих оценивание добропорядочности в Украине, Молдове или Албании. Так зачем им криптовалюта?

На самом деле криптовалюту часто даже легче отследить, чем средства в банковской системе, ведь транзакции в блокчейне открыты. Если связать конкретного человека с криптокошельком, можно восстановить всю историю операций. Именно поэтому так важно требовать декларирования криптоактивов, и в этом смысле Украина опередила многие другие страны. Во многих аспектах она стала мировой лабораторией антикоррупционных решений.

Короткий ответ таков: обойти систему можно всегда. Так или иначе.

«Международные эксперты ничего не сделали, чтобы систематизировать этот опыт»

— Почему комиссии уделяют больше внимания финансовой добропорядочности, чем этике и прошлым поступкам кандидата?

— У оценивания добропорядочности есть еще одно ограничение. Международные эксперты почти ничего не сделали для того, чтобы систематизировать и сопоставить опыт разных стран. Нет никаких открытых данных даже о стоимости такого оценивания — сколько стоит проверка одного кандидата? Я не знаю никого в донорском сообществе, кто располагал бы такими данными.

Все выглядит импровизацией: мы постоянно тушим пожары, но не создаем систему. Нет модельного закона об оценивании добропорядочности, модельных процедур, даже модельной формы декларации. Несмотря на весь накопленный опыт использования этого инструмента, до сих пор нет систематизированной базы кейсов — ни по необоснованным активам, ни по нарушениям этики, ни по тому, как именно такие нарушения были выявлены.

Объем оценивания зависит от закона. В Албании также проверяют связи с организованной преступностью. В Молдове значительно подробнее, чем в Украине, урегулированы вопросы налогов и этики: закон прямо определяет серьезные нарушения, противоречия практике Европейского суда по правам человека и так далее. Во всех трех странах финансовая добропорядочность — общее ядро оценивания: логика проверки необоснованных активов универсальна. Но дальше начинаются различия: разные пороги оценивания, стандарты доказывания, процедуры.

Действительно ли существует чрезмерная сосредоточенность на финансовой добропорядочности? По крайней мере в Украине большинство дел с негативными решениями действительно основывалось именно на финансовой добропорядочности.

И это понятно. Финансовая добропорядочность очень привлекательна для оценивания. Я всегда говорю участникам тренингов: вы должны научиться рассчитывать необоснованные активы до последней гривни. Такая точность соблазняет. Здесь есть методология, можно быть очень точным, а финансовые данные, как правило, не лгут.

При этом главная проблема этических дел заключается в том, что для них просто не существует устоявшейся методологии. Попробуйте сами: откройте Google и найдите логическую схему выявления этического нарушения. С уголовными правонарушениями все иначе. Если вы учились на юридическом факультете в Украине, то знаете эту логику: объективная сторона, субъективная сторона. В других странах она очень похожа — отличается в основном терминология. Помню одну комиссию, где мы всерьез поспорили с одним из членов именно из-за разных правовых традиций. Для него понятие «вина» означало совсем не то, что для меня как юриста континентальной, немецкой правовой школы.

В сфере этики по-настоящему универсальны только сами ценности — например, закрепленные в Бангалорских принципах. Но какова должна быть логика выявления этического нарушения? Представим ситуацию: прокурор немного превысил скорость и сбил человека, который погиб. Мы даже не знаем, стало ли именно превышение скорости причиной аварии. Незначительное превышение скорости само по себе вряд ли является серьезным этическим нарушением. Так должна ли одна лишь трагическая смерть автоматически лишить прокурора права занимать государственную должность? Комиссии вынуждены отвечать на такие вопросы, но для этических дел не существует устоявшейся логики, подобной той, которая давно выработана в уголовном праве.

— Но ведь есть немало более простых случаев — как человека назначили, его политические связи, поведение в должности судьи.

— В Украине примерно 90% дел касались финансовой добропорядочности. Это закономерно вызывает вопрос: не упустили ли мы что-то важное? В Молдове вопросы этики составляют, возможно, до половины всех дел, тогда как в Украине — около десяти процентов. Одна из причин, вероятно, заключается в том, что молдавское законодательство намного четче регулирует этические стандарты, поэтому члены комиссий чувствуют большую обязанность их исследовать. Но даже дела, которые на первый взгляд кажутся очевидными («Почему прокурор закрыл производство? Наверное, из-за взятки»), после детального анализа оказываются куда сложнее.

Посчитайте сами. Европейский суд по правам человека, располагая огромным институциональным ресурсом, может тратить недели на анализ только одного этического аспекта дела о нарушении прав человека. Комиссия же должна сделать еще больше — установить не только факты, но и намерение человека, и степень его ответственности.

Бюрократам в министерствах юстиции или международных организациях легко записать в законе стандарты добропорядочности, а потом сказать: «Мы ждем, что оценивание закончится к декабрю 2026 года». Но что на практике означает полностью расследовать хотя бы одно этическое или финансовое дело — от начала до конца? А тем временем общество, в том числе общественные организации, требует представить результаты как можно быстрее.

В то же время я уверен, что самые серьезные этические нарушения часто остаются незамеченными. Это те дела, за которые никто не боролся, которые не привлекали внимания общественности и просто лежат где-то в материалах судьи или прокурора.

«Международная техническая помощь — это очень слабо контролируемая монополия»

— Международные партнеры выдвигают членов комиссий и финансируют оценивание. Не создает ли это давление — подтверждать успешность результатов вместо того, чтобы критически их оценивать?

— Думаю, вряд ли кто-то станет утверждать, что международные члены комиссий, которых назначают международные организации, могут быть полностью независимыми от них. Они работают по временным контрактам, получают оплату и рано или поздно будут искать следующий контракт.

Я был свидетелем того, как менеджер проекта одного из доноров спрашивал члена комиссии о перспективах прохождения оценивания конкретным кандидатом. При этом было известно, что у этого менеджера был личный интерес к этому человеку. Такие истории время от времени случаются, и мы между собой о них шутим.

В целом международная техническая помощь — это очень слабо контролируемая монополия, почти невидимая для налогоплательщиков. Я оценивал международные проекты для разных доноров в разных странах, а также сам их разрабатывал и внедрял. То, что на самом деле происходит внутри таких проектов, обычно понимает очень узкий круг людей — часто даже не сами доноры, а только менеджеры проектов, а иногда только эксперты. И вся система международной технической помощи объективно заинтересована в том, чтобы эта деятельность продолжалась и расширялась.

Однажды один менеджер международной организации сказал мне: «Тильман, мне нужно выбираться отсюда — эта антикоррупционная сфера превратилась в ужасную индустрию».

Я видел, как исполнители придумывали совершенно абсурдные проекты только для того, чтобы создать себе больше работы. Оценивание добропорядочности не обязательно исключение. Чем дольше длится процесс, тем больше дней можно выставить к оплате и тем больше зарабатывают все участники. Это своего рода дилемма заключенного: для системы эффективность — благо, но с точки зрения индивидуальных интересов она далеко не всегда выгодна.

— А как насчет ЕС и государств, которые финансируют эти процессы на политическом уровне?

— Это геополитика и ничего больше. Возьмем Молдову. В прошлом году действующая власть с трудом, да и то под огромным давлением, переизбралась, и в Евросоюзе все вздохнули с облегчением. С тех пор любое решение по оцениванию добропорядочности неизбежно оценивают и через геополитическую призму: ослабит ли оно это правительство или, наоборот, укрепит.

Плохо ли это? Попробую объяснить на вашем примере. Если бы из-за неправильных решений ЕС в Молдове к власти пришли пророссийские силы, насколько украинцы были бы довольны тем, что агрессор оказался бы для вас уже с двух сторон, а не с одной?

Другой пример — Босния. Она значительно отстает от Украины по уровню антикоррупционных реформ, но для Евросоюза важно удержать Балканы в своей орбите. Поэтому, если говорить именно о реальных антикоррупционных достижениях, статус страны-кандидата для Боснии вряд ли можно назвать заслуженным.

— В Украине модель, при которой органы судейского управления формируют преимущественно сами судьи, не сработала. Можно ли считать ее универсальной?

— На самом деле я довольно критично отношусь к модели судейских советов, которую долгое время подавали как универсальное решение. Сегодня многие люди в частном порядке сожалеют, что так активно ее продвигали, хотя публично вряд ли это признают, ведь Евросоюз сам много лет поддерживал этот подход. Они своими глазами увидели, как эти органы постепенно превратились в крепость.

В декабре я читал лекцию в одном из университетов Германии и позволил себе довольно резко сформулировать мысль. Однажды в странах, прошедших через судебную реформу, судьи проснулись и осознали, что вся эта новая независимость — судейские советы, гарантии «вас нельзя трогать» — фактически стала для них лицензией на печатание денег.

«Реформы редко дают тот эффект, которого от них ждут»

— Украине до сих пор нужны иностранцы в комиссиях по проверке добропорядочности?

— Думаю, какой-то чрезвычайный механизм оценивания добропорядочности еще некоторое время будет оставаться необходимым или по крайней мере полезным. В конце концов, это решения, которые невозможно свести к объективной формуле. Нужен кто-то, кто возьмет на себя ответственность сказать: «Теперь мы можем проводить это сами» или «Пора вообще отказаться от этого механизма». И только история покажет, какое решение было правильным. Заранее этого не знает никто.

В то же время нужно оставаться реалистами. Я хочу с оптимизмом смотреть на вступление Украины в Евросоюз, но все понимают: чтобы достичь того уровня общественного доверия к государственным институтам, который сегодня существует, скажем, в Финляндии или Австрии, Украине еще нужно время.

Если бы вы спросили, что бы я сделал, то на данный момент я бы оставил этот чрезвычайный механизм. Но в то же время мне хотелось бы, чтобы международных членов комиссий заменили украинские эксперты, как только это станет реально возможно.

Даже сегодня закон, если говорить буквально, не требует, чтобы иностранцы были членами таких комиссий. Поэтому пусть общество и назначающие органы сами решают, кому они больше доверяют.

— А какой, по вашему мнению, могла бы быть такая модель на практике?

— Если у вас есть по-настоящему независимые национальные члены комиссии, все необходимые предохранители работают и в комиссию попадают люди вне системы, то это было бы даже лучше. Такие люди знают язык, они не «слепы» в этом смысле. И это уже большое преимущество.

Но тогда я бы спросил вас: как вы отберете по-настоящему независимых национальных экспертов, которые не являются частью системы?

Модель формирования Общественного совета добропорядочности кажется мне удачной и перспективной в этом смысле. К сожалению, опубликованных идей о таких механизмах пока очень мало. Меня чрезвычайно интересует вопрос, как спроектировать такую модель отбора.

— Можно ли применять эту модель в других европейских странах, или она нужна только переходным демократиям?

— Я бы не стал переносить эту модель в западные демократии. Франция, Германия, Австрия или Швеция просто не сталкиваются с такими системными проблемами. В некоторых механизмах обеспечения добропорядочности они даже менее инновационны, чем Украина, но в то же время у них нет такой острой потребности в реформах.

В Германии судебная власть — институт, которому общество доверяет больше всего. Судей Конституционного суда избирают две палаты парламента по партийным квотам, но это не подрывает общественного доверия. Единичные скандальные истории этого доверия не меняют. У нас был случай, когда немецкого судью задержали в Италии — он скрывался в гостиничном номере с пистолетом и кучей наличных, спрятанных в холодильнике. Мне нравится просить немцев угадать, в какой стране это произошло, — обычно они называют Украину или какое-нибудь другое «экзотическое» место.

— А как насчет Польши? Почти три тысячи судей были назначены при политически скомпрометированной системе. Разве это не оправдывает применение того же инструмента?

— Мне кажется, это другая проблема. В Польше речь идет в первую очередь о политическом влиянии на назначение судей, а не о том уровне системной коррупции, с которым столкнулась Украина. Это разные диагнозы, а значит, они не обязательно требуют одинакового лечения.

— То есть в конечном счете все зависит от природы самой проблемы?

— Именно так. Все зависит от уровня и характера коррупции, общественного доверия и более широкого социального контекста. Участие международных экспертов может быть очень полезным инструментом, но он никогда не бывает бесплатным. Иногда его внедрение решает одну проблему, порождая другую.

За двадцать лет работы в этой сфере я понял одну вещь: реформы редко дают тот эффект, которого от них ожидают, — и часто дают эффект, которого никто не предвидел и который никогда не появляется ни в каких проектных планах.

Это напомнило мне одну историю. Примерно в 2016 году, вскоре после создания НАБУ, мы проводили обучение для новоназначенных детективов по вопросам неформального международного сотрудничества. Я проводил его вместе с коллегой и помню, насколько меня поразили профессионализм и увлеченность детективов.

До 2014 года работа с Украиной часто оставляла у меня ощущение безнадежности — будущее казалось серым и мрачным. А тут вдруг передо мной оказались люди, которые вселяли настоящую надежду. Во время перерыва я сказал об этом коллеге, когда мы стояли на балконе.

Но потом меня охватили сомнения. Я подумал: «Впереди у них еще такой долгий путь. А мы проводим всего одно короткое обучение. Действительно ли мы делаем что-то важное? Будет ли это вообще иметь какой-то эффект?»

Коллега молча затянулся сигаретой и ответил: «Тильман, то, что мы делаем сейчас, — это и есть тот самый эффект. Просто его будет видно только через тридцать лет. Мы этого уже не увидим — увидят наши дети. Но именно это мы и должны делать». Мне очень нравится этот ответ.