«Міжнародними є члени комісій, але сама перевірка доброчесності залишається суто національною. Це кам’яний вік», — розмова з Тільманом Хоппе

Участь міжнародних експертів у конкурсних комісіях багато років вважалась однією з головних гарантій успіху судової й антикорупційної реформ. Але вже зараз закон поступово повертає вирішальний голос національним членам. Громадські організації попереджають про ризики такого кроку. Водночас очевидно й інше: Україна не може нескінченно покладатися лише на міжнародників.

Тільман Хоппе — німецький юрист, колишній суддя та один із найавторитетніших європейських експертів із питань доброчесності й антикорупції. Він консультував уряди й міжнародні організації, працював із механізмами добору та оцінювання суддів у різних країнах і добре знає українські реформи зсередини.

Ми поговорили про те, що за понад десять років роботи міжнародних експертів цей досвід так і не було системно осмислено. Про те, що в цій моделі справді працює, а що — ні. Чому критично важливу роль у роботі комісій може відігравати секретаріат, хоча його діяльність майже не врегульовано. Як індустрія міжнародної технічної допомоги впливає на антикорупційні реформи. І що має змінитись, аби Україна змогла відмовитися від участі іноземців без втрати довіри до результатів.

Цю розмову записано в межах проєкту «Обґрунтований сумнів» у партнерстві з громадською ініціативою «Голка».

«Головний сенс залучення міжнародників — саме в незалежності»

— Пан Хоппе, сьогодні міжнародних експертів вважають майже невід’ємною частиною українських реформ. Але чи справді саме Україна створила цю модель?

— Я б сказав, що так. Албанія стала першим кроком, але там участь міжнародників обмежувалася наглядом за процесом і контролем над висуванням національних членів. Другим — і, мабуть, найвизначальнішим — кроком стала Україна, яка залучила іноземців як членів комісій із вирішальним голосом.

Потім настав третій етап — Молдова. Там міжнародні експерти долучилися до перевірки доброчесності чинних суддів і прокурорів, зокрема суддів Верховного суду, і зараз цю модель поширюють на суддів першої інстанції. Остаточне рішення однаково ухвалюють органи суддівського врядування, а не комісії за участю міжнародників. Тож зараз ми бачимо три етапи еволюції: Албанія, Україна та Молдова.

— У чому головні переваги залучення міжнародників до таких комісій?

— Я бачу три основні переваги. Головна з них — незалежність. Будь-яка демократична система стикається з дилемою: як добирати й призначати членів державного органу так, щоб на це не впливали політика та особисті зв’язки. Залучення міжнародних експертів, які перебувають поза межами держави та місцевих мереж впливу, — чудовий винахід, справжній квантовий стрибок у бік незалежності, і це стосується будь-якої демократичної системи.

Друга перевага — свіжий погляд на доброчесність, який протистоїть формалістичному мисленню, у пастку якого часто потрапляють місцеві правники. Надто вже часто вони сприймають як норму зловживання такими поняттями, як право на справедливий суд, право на приватність чи суддівська незалежність.

Третя перевага — менш формалістичний підхід до процедур. Національні системи часто надмірно формалізують процес, тоді як міжнародні експерти пропонують практичніші рішення. Наприклад, у Громадській раді міжнародних експертів (ГРМЕ, незалежний орган із шести міжнародних експертів, створений 2018 року для оцінювання доброчесності кандидатів до Вищого антикорупційного суду. — Г.Ч.) сер Ентоні Хупер наполягав, аби кандидати подавали всі документи якомога раніше. Для багатьох юристів, які звикли мислити категоріями прав обвинуваченого, ніби йдеться про кримінальний процес, це був справжній культурний шок.

— А які обмеження цієї моделі ви побачили за роки її застосування?

— Перевірка доброчесності — чудовий винахід та інструмент. Але, як і будь-який інший, він має свої обмеження. Найчастіше говорять про його вартість. Побутує уявлення, що найбільше коштує саме участь міжнародних експертів. Але, принаймні, за даними донорів, які я бачив, це лише близько 20% усіх витрат. Решта — робота секретаріату та сама процедура перевірки.

Друге обмеження полягає в тому, що «міжнародний» не означає автоматично «найкращий». Чи завжди найкращі експерти доступні у стислі строки? Процес добору часто виглядає доволі абсурдно: сьогодні тобі телефонують і просять до завтра надіслати CV, потім на кілька місяців усе завмирає, а потім раптом знову стає терміновим.

Чи всі міжнародні експерти ідеальні? Гадаю, не варто ідеалізувати міжнародні комісії лише тому, що до їхнього складу входять іноземці. Сам собою міжнародний статус не означає якоїсь виняткової професійності, яку неможливо знайти всередині країни.

«Закон майже не регулює, як саме має працювати секретаріат»

— Хіба незалежність не залежить передусім від гарантій і запобіжників? Чи могли б за таких умов національні члени бути не менш ефективними?

— Гарантії справді важливі. І мені здається, саме тут — одна зі сліпих плям цієї моделі.

Є один чинник, про який говорять надто мало, — секретаріат. Якщо пощастить, як це здебільшого було в Україні, проблем не виникає. Але закон майже не регулює, як саме має працювати секретаріат і наскільки незалежною є його підтримка.

Іноді це прописують не в законі, а в регламенті: хто керує секретаріатом, чи мають члени комісії власних помічників, хто контролює їхню роботу. Звучить технічно, але саме від цього залежить, яку інформацію зрештою отримають члени комісії.

Якщо хтось контролює потік інформації від секретаріату, він може суттєво впливати на роботу комісії — вирішувати, що саме побачать її члени, а що ні. Особливо це стосується іноземців. Більшість із них, образно кажучи, «сліпі»: вони не знають місцевої мови й змушені довіряти помічнику, який із ними працює.

Для мене одним із найзворушливіших відкриттів став патріотизм працівників секретаріатів. Я не раз казав їм: має існувати пам’ятник невідомому борцю за доброчесність. Його, мабуть, ніколи не побудують, але він мав би бути більшим за будь-який інший пам’ятник у світі — саме завдяки цим людям. Спостерігати за тим, як незалежні секретаріати фактично визначають успіх усього процесу, справді зворушливо.

Водночас ми всі знаємо на прикладі антикорупційних органів: важливо не лише те, які гарантії записані в законі, а й те, кого саме призначають ухвалювати рішення. І все ж таки дуже вагомим аргументом залишається те, що людина з Парижа, Лондона чи Гельсінкі значно менше пов’язана з місцевими мережами впливу.

Втім, незалежність має і зворотний бік — питання ефективності. Воно постає у будь-якому незалежному органі: як забезпечити, щоб його члени працювали швидко та якісно?

Я бачив, як дуже авторитетні члени комісій просто зникали на кілька днів саме тоді, коли процес входив у найвідповідальнішу фазу. Але це проблема не лише міжнародних експертів. Схожі приклади я можу згадати і серед національних членів комісій.

— Мотивація міжнародних і національних членів комісій різниться.

— Я б із цим посперечався. Так, серед міжнародних експертів є люди, яким, очевидно, бракує справжньої залученості. Але, відверто кажучи, більшість із тих, кого я бачив, дійсно горить цією справою. Більшість із них справді відчуває, що може щось змінити.

Іноді під час тренінгів я думаю: до реальних результатів іще дуже далеко. А потім, коли оцінювання вже майже завершено, ми зустрічаємося з членами комісії в неформальній обстановці, я слухаю їхні історії про те, як відбувався цей процес, і бачу, наскільки вони насправді ним захоплені.

З національними членами комісій усе трохи інакше. Їх часто мотивує щось значно особистіше — можливість змінити на краще власну країну.

Є і ще одне обмеження — так звані soft skills. Достатньо одного проблемного члена комісії, щоб це позначилося на роботі всього органу. Я бачив не одну комісію, де тон — прямо чи опосередковано — задавав найгучніший або найконфліктніший її член. Це впливає і на швидкість роботи, і навіть на її результати.

І ще одна проблема. Деякі комісії користуються дуже високою суспільною довірою — наприклад, Громадська рада міжнародних експертів. Але ГРМЕ не мала доступу до банківських даних. У Молдові натомість комісії такий доступ мають. Тож постає питання: що ми могли не побачити у випадку з ГРМЕ? Ніхто по-справжньому не аналізував, чи вплинуло це на кінцевий результат.

«Проблема — відсутність доступу до міжнародної інформації»

— Чи повинні члени комісій мати доступ до банківських даних, навіть якщо це подовжить процедуру?

— Якщо йдеться про оцінювання чинних членів — безумовно, так. Але є річ, яка для мене навіть важливіша за банківські дані, — це відсутність доступу до міжнародної інформації. Для мене це просто неймовірно. У цьому сенсі сам термін «міжнародне оцінювання доброчесності» вводить в оману. Міжнародними є члени комісій, але сама перевірка доброчесності залишається суто національною. Це кам’яний вік. Ми намагаємося боротися з корупцією XXI століття, яка за своєю природою є міжнародною, інструментами XX, або навіть XIX століття, керуючись уявленнями про ізольовану національну державу.

Європейський Союз вкладає мільйони євро в ці процедури оцінювання, але, наскільки я бачу, не зробив майже нічого для створення механізмів транскордонного доступу до інформації, необхідної для перевірки декларацій у межах цього процесу. На мою думку, це просто обурливо. Як платник податків у Європейському Союзі я відчуваю, що отримую лише половину того результату, за який плачу.

— Тобто сьогодні практично неможливо перевірити незаконно набуті активи за кордоном?

— Саме так. Іноді можна знайти обхідний шлях — наприклад, через відкриті джерела. Але в більшості випадків настає момент, коли ви бачите ознаки того, що людина має нерухомість у Німеччині, банківський рахунок у Лондоні, автомобіль класу люкс, оформлений через підставну компанію в Люксембурзі, дітей у приватній школі у Швейцарії чи проходить дороге лікування у Франції, — але жодного законного механізму, щоби звернутися до відповідних органів, просто не існує. Органи, які проводять оцінювання доброчесності, не мають права запитувати таку інформацію, а іноземні органи — права її надавати.

Не намагайтеся переконати мене, що це успіх. Якщо говорити про доступ до міжнародних даних, то це крапля в морі, яку нам намагаються видати за наполовину повну склянку.

— Чи змінюють криптоактиви правила гри для тих, хто хоче приховати свої статки?

— Їм не потрібна криптовалюта. У них уже є Європейський Союз — безпечна гавань для їхніх інвестицій, де інформація фактично недоступна для органів, які проводять оцінювання доброчесності в Україні, Молдові чи Албанії. То навіщо їм криптовалюта?

Насправді криптовалюту часто навіть легше відстежити, ніж кошти в банківській системі, адже транзакції в блокчейні є відкритими. Якщо пов’язати конкретну особу з криптогаманцем, можна відтворити всю історію операцій. Саме тому так важливо вимагати декларування криптоактивів, і в цьому сенсі Україна випередила багато інших країн. У багатьох аспектах вона стала світовою лабораторією антикорупційних рішень.

Коротка відповідь така: обійти систему можна завжди. Так чи інакше.

«Міжнародники не зробили нічого, щоби систематизувати досвід»

— Чому комісії більше уваги приділяють фінансовій доброчесності, ніж етиці та попередній поведінці кандидата?

— В оцінюванні доброчесності є ще одне обмеження. Міжнародники майже нічого не зробили для того, щоби систематизувати й порівняти досвід різних країн. Немає жодних відкритих даних навіть щодо вартості такого оцінювання — скільки коштує перевірка одного кандидата? Я не знаю нікого серед донорської спільноти, хто мав би такі дані.

Усе виглядає імпровізованим: ми постійно гасимо пожежі, але не створюємо системи. Немає модельного закону про оцінювання доброчесності, модельних процедур, навіть модельної форми декларації. Попри весь накопичений досвід використання цього інструменту, досі немає систематизованої бази кейсів — ані щодо необґрунтованих статків, ані щодо порушень етики, ані щодо того, як саме такі порушення було виявлено.

Обсяг оцінювання залежить від закону. В Албанії перевіряють також зв’язки з організованою злочинністю. У Молдові значно детальніше, ніж в Україні, врегульовано питання податків та етики: закон прямо визначає серйозні порушення, суперечності практиці Європейського суду з прав людини тощо. В усіх трьох країнах фінансова доброчесність є спільним ядром оцінювання — логіка перевірки необґрунтованих статків універсальна. Але далі починаються відмінності: різні пороги оцінки, стандарти доказування, процедури.

Чи справді існує надмірна зосередженість на фінансовій доброчесності? Принаймні в Україні більшість кейсів із негативними рішеннями справді ґрунтувалася саме на фінансовій доброчесності.

І це зрозуміло. Фінансова доброчесність дуже приваблива для оцінювання. Я завжди кажу учасникам тренінгів: ви маєте навчитися обраховувати необґрунтовані статки до останньої гривні. Така точність спокушає. Тут є методологія, можна бути дуже точним, а фінансові дані зазвичай не брешуть.

Натомість головна проблема етичних справ полягає в тому, що для них просто не існує усталеної методології. Спробуйте самі: відкрийте Google і знайдіть логічну схему встановлення етичного порушення. Для кримінальних правопорушень усе інакше. Якщо ви навчалися на юридичному факультеті в Україні, то знаєте цю логіку: об’єктивна сторона, суб’єктивна сторона. В інших країнах вона дуже схожа — різниться переважно термінологія. Пам’ятаю одну комісію, де ми серйозно посперечалися з одним із членів саме через різні правові традиції. Для нього поняття «вина» означало зовсім не те, що для мене як юриста континентальної, німецької правової школи.

У сфері етики по-справжньому універсальними є лише самі цінності — наприклад, закріплені в Бангалорських принципах. Але якою має бути логіка встановлення етичного порушення? Уявімо ситуацію: прокурор трохи перевищив швидкість і збив людину, яка загинула. Ми навіть не знаємо, чи саме перевищення швидкості спричинило аварію. Незначне перевищення швидкості саме собою навряд чи є серйозним етичним порушенням. То чи має сама лише трагічна смерть автоматично позбавити прокурора права обіймати державну посаду? Комісії змушені відповідати на такі запитання, але для етичних справ не існує усталеної логіки, подібної до тієї, яку давно вироблено для кримінального права.

— Але ж є чимало простіших випадків — як людину призначили, її політичні зв’язки, поведінка на посаді судді.

— В Україні приблизно 90% справ стосувалися фінансової доброчесності. Це закономірно породжує питання: чи не проґавили ми чогось важливого? У Молдові питання етики становлять, можливо, до половини всіх справ, тоді як в Україні — близько десяти відсотків. Одна з причин, імовірно, полягає в тому, що молдовське законодавство значно чіткіше регулює етичні стандарти, тому члени комісій відчувають більший обов’язок їх досліджувати. Але навіть справи, які, на перший погляд, здаються очевидними («Чому прокурор закрив провадження? Напевно, через хабар»), після детального аналізу виявляються набагато складнішими.

Порахуйте самі. Європейський суд з прав людини, маючи величезний інституційний ресурс, може витрачати тижні на аналіз лише одного етичного аспекту справи про порушення прав людини. Комісія ж має зробити ще більше — встановити не тільки факти, а й намір людини та ступінь її відповідальності.

Бюрократам у міністерствах юстиції чи міжнародних організаціях легко записати в законі стандарти доброчесності, а потім сказати: «Ми очікуємо, що оцінювання завершиться до грудня 2026 року». Але що означає на практиці повністю розслідувати хоча б одну етичну чи фінансову справу — від початку до кінця? А тим часом суспільство, зокрема й громадські організації, волає про якомога швидші результати.

Водночас я впевнений, що найсерйозніші етичні порушення часто залишаються непомітними. Це ті справи, за які ніхто не боровся, які не привертали уваги громадськості й просто лежать десь у матеріалах судді чи прокурора.

«Міжнародна технічна допомога — це дуже слабо контрольована монополія»

— Міжнародні партнери висувають членів комісій і фінансують оцінювання. Чи не створює це тиску підтверджувати успішність результатів замість критично їх оцінювати?

— Гадаю, навряд чи хтось стверджуватиме, що міжнародні члени комісій, яких призначають міжнародні організації, можуть бути повністю незалежними від них. Вони працюють за тимчасовими контрактами, отримують оплату і рано чи пізно шукатимуть наступний контракт.

Я був свідком того, як менеджер проєкту одного з донорів запитував члена комісії про перспективи проходження оцінювання конкретним кандидатом. Водночас було відомо, що цей менеджер мав особистий інтерес стосовно цієї людини. Такі історії час від часу трапляються, і ми між собою про них жартуємо.

Загалом міжнародна технічна допомога — це дуже слабо контрольована монополія, майже невидима для платників податків. Я оцінював міжнародні проєкти для різних донорів у різних країнах, а також сам їх розробляв і впроваджував. Те, що насправді відбувається всередині таких проєктів, зазвичай розуміє дуже вузьке коло людей — часто навіть не самі донори, а лише менеджери проєктів, а інколи лише експерти. І вся система міжнародної технічної допомоги об’єктивно зацікавлена в тому, щоб ця діяльність тривала й розширювалась.

Якось один менеджер із міжнародної організації сказав мені: «Тільмане, мені треба звідси вибиратися — ця антикорупційна сфера перетворилася на жахливу індустрію».

Я бачив, як виконавці вигадували абсолютно абсурдні проєкти лише для того, щоби створити собі більше роботи. Оцінювання доброчесності не обов’язково є винятком. Що довше триває процес, то більше днів можна виставити до оплати й то більше заробляють усі учасники. Це своєрідна дилема в’язня: для системи ефективність — благо, але з погляду індивідуальних інтересів вона далеко не завжди вигідна.

— А як щодо ЄС і держав, які фінансують ці процеси на політичному рівні?

— Це геополітика й нічого більше. Візьмімо Молдову. Минулого року чинна влада ледве, і то під величезним тиском, переобралась, і в Європейському Союзі всі зітхнули з полегшенням. Відтоді будь-яке рішення щодо оцінювання доброчесності неминуче оцінюють і крізь геополітичну призму: чи послабить воно цей уряд, чи навпаки — зміцнить.

Чи це погано? Спробую пояснити на вашому прикладі. Якби через неправильні рішення ЄС у Молдові до влади прийшли проросійські сили, наскільки українці були б задоволені тим, що агресор опинився для вас уже з двох боків, а не з одного?

Інший приклад — Боснія. Вона значно відстає від України за рівнем антикорупційних реформ, але Європейському Союзу важливо втримати Балкани у своїй орбіті. Тому якщо говорити саме про реальні антикорупційні досягнення, то статус країни-кандидата для Боснії навряд чи можна назвати заслуженим.

— В Україні модель, за якою органи суддівського врядування формують переважно самі судді, не спрацювала. Чи можна вважати її універсальною?

— Насправді я доволі критично ставлюся до моделі суддівських рад, яку протягом тривалого часу подавали як універсальне рішення. Сьогодні чимало людей приватно шкодують, що так активно її просували, хоча публічно навряд чи це визнають, адже Європейський Союз сам багато років підтримував цей підхід. Вони на власні очі побачили, як ці органи поступово перетворилися на фортецю.

У грудні я читав лекцію в одному з університетів Німеччини й дозволив собі досить різко сформулювати думку. Одного дня в країнах, які пройшли через судову реформу, судді прокинулися й усвідомили, що вся ця нова незалежність — суддівські ради, гарантії «вас не можна чіпати» — фактично стала для них ліцензією на друк грошей.

«Реформи рідко дають той вплив, якого від них очікують»

— Україна досі потребує іноземців у комісіях із перевірки доброчесності?

— Гадаю, якийсь надзвичайний механізм оцінювання доброчесності ще певний час залишатиметься потрібним або принаймні корисним. Зрештою, це рішення, які неможливо звести до об’єктивної формули. Потрібен хтось, хто візьме на себе відповідальність сказати: «Тепер ми можемо проводити це самі» або «Час узагалі відмовитися від цього механізму». І лише історія покаже, яке рішення було правильним. Заздалегідь цього не знає ніхто.

Водночас потрібно залишатися реалістами. Я хочу з оптимізмом дивитися на вступ України до Європейського Союзу, але всі розуміють: аби досягнути рівня суспільної довіри до державних інституцій, який сьогодні існує, скажімо, у Фінляндії чи Австрії, Україні ще потрібен час.

Якби ви запитали, що зробив би я, то наразі залишив би цей надзвичайний механізм. Але водночас мені хотілося б, аби міжнародних членів комісій замінили українські експерти, щойно це стане реально можливим.

Навіть сьогодні закон, якщо говорити буквально, не вимагає, щоб іноземці були членами таких комісій. Тож нехай суспільство й органи, які здійснюють призначення, самі вирішують, кому вони більше довіряють.

— А якою, на вашу думку, могла б бути така модель на практиці?

— Якщо у вас є справді незалежні національні члени комісії, усі необхідні запобіжники працюють, і до комісії потрапляють люди поза системою, то це було б навіть краще. Такі люди знають мову, вони не «сліпі» в цьому сенсі. І це вже велика перевага.

Але тоді я запитав би вас: як ви доберете справді незалежних національних експертів, які не є частиною системи?

Модель формування Громадської ради доброчесності здається мені вдалою й перспективною в цьому сенсі. На жаль, опублікованих ідей щодо таких механізмів наразі дуже мало. Мене надзвичайно цікавить питання, як спроєктувати таку модель добору.

— Чи можна застосовувати цю модель у інших європейських країнах, чи вона потрібна лише перехідним демократіям?

— Я не став би переносити цю модель до західних демократій. Франція, Німеччина, Австрія чи Швеція просто не стикаються з такими системними проблемами. У певних механізмах забезпечення доброчесності вони навіть менш інноваційні, ніж Україна, але водночас у них немає такої нагальної потреби в реформах.

У Німеччині судова влада — інституція, якій суспільство довіряє найбільше. Суддів Конституційного суду обирають дві палати парламенту за партійними квотами, але це не підриває суспільної довіри. Поодинокі скандальні історії цієї довіри не змінюють. У нас був випадок, коли німецького суддю затримали в Італії — він переховувався в готельному номері з пістолетом і купою готівки, схованої в холодильнику. Мені подобається просити німців вгадати, у якій країні це сталося, — зазвичай вони називають Україну чи якесь інше «екзотичне» місце.

— А як щодо Польщі? Майже три тисячі суддів було призначено за політично скомпрометованої системи. Хіба це не виправдовує застосування того самого інструменту?

— Мені здається, це інша проблема. У Польщі йдеться насамперед про політичний вплив на призначення суддів, а не про той рівень системної корупції, з яким стикнулась Україна. Це різні діагнози, а отже, вони не обов’язково потребують однакового лікування.

— Тобто зрештою усе залежить від природи самої проблеми?

— Саме так. Усе залежить від рівня й характеру корупції, суспільної довіри та ширшого соціального контексту. Участь міжнародників може бути дуже корисним інструментом, але він ніколи не буває безкоштовним. Іноді його запровадження вирішує одну проблему, породжуючи іншу.

За двадцять років роботи в цій сфері я зрозумів одну річ: реформи рідко дають той вплив, якого від них очікують, — і часто дають вплив, якого ніхто не передбачав і який ніколи не з’являється в жодних проєктних планах.

Це нагадало мені одну історію. Приблизно 2016 року, невдовзі після створення НАБУ, ми проводили навчання для новопризначених детективів із питань неформального міжнародного співробітництва. Я проводив його разом із колегою й пам’ятаю, наскільки мене вразили професійність і захопленість детективів.

До 2014 року робота з Україною часто залишала мене з відчуттям безнадії — майбутнє здавалося сірим і похмурим. А тут раптом переді мною постали люди, які вселяли справжню надію. Під час перерви я сказав про це колезі, коли ми стояли на балконі.

Але потім мене охопив сумнів. Я подумав: «Попереду в них іще такий довгий шлях. А ми проводимо лише одне коротке навчання. Чи справді ми робимо щось важливе? Чи матиме це взагалі якийсь вплив?».

Колега мовчки затягнувся сигаретою і відповів: «Тільмане, те, що ми робимо зараз, — це і є той вплив. Просто його буде видно лише за тридцять років. Ми цього вже не побачимо — побачать наші діти. Але саме це ми й повинні робити». Мені дуже подобається ця відповідь.