Подпись ценой 250 млн евро. Президент задерживает деньги для Украины, но проблема не только в нём

Чотири тижні лишилося у президента Зеленського, щоб виконати один з індикаторів Ukraine Facility (терміном виконання якого був ще перший квартал 2025 року) і не втратити гроші. На кону – орієнтовно 250 млн євро, умови для яких Україна вже майже виконала, успішно завершивши конкурс з відбору суддів Вищого антикорсуду (ВАКС).

Єдине, що лишилося – це рішення президента про їхнє призначення до ВАКС. Якщо керуватися вимогами закону, то це – радше формальність, бо глава держави зобов’язаний їх призначити. Питання лише в тому, чи зробити це вчасно – і отримати виділені Єврокомісією кошти, чи зірвати дедлайн – і доволі значна сума "згорить".

Здавалося б, вибір очевидний. 

Але президент тягне з рішенням вже понад місяць, і немає певності, чи не буде зірваний крайній термін.

Історія з суддями ВАКС, до призначення яких прив’язані суттєві європейські фонди – показова, але, на жаль, далеко не єдина проблемна, коли йдеться про виконання умов європейських програм фінансування. Моніторинг виконання Плану України, який щомісяця готують представники консорціуму RRR4U, свідчить, що з плином часу Україна зриває терміни дедалі більшої кількості індикаторів. 

За кожним з них стоїть сума підтримки від ЄС.

Та якщо поки йшлося "лише" про те, що ми не отримуємо гроші вчасно та переносимо виконання вимог на майбутнє, то зараз ми підійшли до важливої межі.

Після певного терміну кошти, зарезервовані за Україною, "згорають".

Вони лишаються у бюджеті ЄС і списуються з планів щодо допомоги Україні.

Наші зобов’язання щодо реформ при цьому не зникають, бо вони прописані в інших документах – як, наприклад, "бенчмарки" вступного процесу до ЄС. Відмінність лише у тому, що там вони не прив’язані до конкретного європейського фінансування.

І накопичення проблем та викликів може лише наростати, адже цього року до Плану України додали ще нові індикатори та понад 8 млрд євро фінансування за реформи. Ці кошти також можуть бути втрачені у разі затягування реформ на тривалий термін, понад 14 місяців. Та й затягування саме по собі також має негативні наслідки, адже через брак коштів немає за що фінансувати соціальні та інші бюджетні видатки.

У цьому тексті ми пояснюємо, яка ситуація склалася та чому.

Що таке Ukraine Facility

У роки повномасштабної війни одним з елементів стійкості України була і лишається міжнародна допомога, що надходить до бюджету. 

Наші партнери спершу фінансували цивільні видатки (освіту, охорону здоров’я, культуру, соціалку тощо), в той час як податки йшли на фінансування оборони та безпеки. Торік, з припиненням американської оборонної підтримки, це правило змінилося. ЄС перейшов до співфінансування потреби оборони, бо податкових надходжень стало недостатньо.

Зараз йдеться про інструмент бюджетної допомоги ЄС за назвою Ukraine Facility. Його запровадили у 2024 році – спершу як чотирирічну програму на сукупну суму 50 млрд євро. 38 млрд євро з них – це бюджетна підтримка, яку надають за виконання індикаторів програми реформ за назвою "План України". Кожен індикатор плану – це реформа або зміна, яка має чітко визначений термін виконання. Кожен має певну вартість (наприклад, закон, ухвалений Радою, "коштує" дорожче за відомче рішення).

Щоквартально Мінекономіки подає Єврокомісії звіт про виконання індикаторів, за яким визначають обсяг траншу допомоги за Ukraine Facility. 

Зараз плановий час виконання більшості початкових індикаторів вже минув, та у 2026 році ЄС доповнив цю програму коштами з 90-мільярдного пакета допомоги: на поточний рік на Ukraine Facility додано 8,3 млрд євро. Під ці кошти Україна погодилася взяти себе додаткові зобов’язання; крім того, відбувся певний перегляд старого плану ("ЄП" розповідала про це у статті "Більше грошей в обмін на реформи"). 

Оновлений План України містить 27 нових індикаторів (тобто змін та реформ), десять з яких потребують ухвалення законів. 

Але загальний термін програми лишився незмінним: всі реформи мають бути завершені не пізніше III кварталу 2027 року. Річ у тім, що з 2028-го у ЄС починається новий 7-річний бюджетний період, і там треба буде погоджувати нові шляхи фінансування.

Загалом формула лишилася тією, що й була від початку: більше реформ означає більше грошей у державний бюджет.

З оновленням фінансування Facility ЄС погодився також підправити частину початкових індикаторів, у тому числі трохи змінив строки їх виконання. А от чого оновлення не вирішило (і не могло вирішити) – то це наявності значного "боргу" із втілення попередніх індикаторів, час виконання яких вже минув.

Україні кошти "не потрібні"?

Особливо показовим є індикатор, який тягнеться найдовше з тих, що лишаються не виконаними.

Україна ще у початковому плані взяла зобов’язання набрати два десятки нових суддів Вищого антикорупційного суду і завершити їхнє призначення до кінця першого кварталу 2025 року. За виконання цього бюджет мав отримати 280 млн євро. Але терміни отримання пересунули, а потім пересунули знову...

А тепер є ризик, що ми втратимо ці кошти безповоротно.

Ukraine Facility передбачає, що у разі зриву першого терміну Україна отримує додатковий рік, щоб виконати зобов’язання, а потім ще приблизно два місяці. І якщо ми знову і знову не встигаємо – гроші "згоряють". 

Цікава деталь: ми не дарма вжили слово "приблизно" щодо строків. ЄС робить усе, що може, щоб Україна кошти не втратила. Для цього брюссельські партнери використовують різні бюрократичні механізми – наприклад, улітку тривалий час український звіт тримали нерозглянутим, щоб не запускати фінальний відлік днів. Але це неможливо робити вічно. 

Тож зараз "лічильник" запущено. 

За даними джерел, в України лишилося менше місяця – орієнтовно до 17 вересня. 

І якщо не встигнути до цієї дати – то кошти будуть втрачені.

Але найбільш шокує те, що ми "застрягли" на етапі, де виконання індикатора взагалі не мало би викликати проблем. Адже конкурс з відбору суддів ВАКС, який торік зірвався (причому, треба наголосити, зірвався без провини уряду, а через зависокі критерії) – нарешті вдалося завершити. Вища кваліфкомісія суддів (ВККС) скерувала до президента подання про призначення 17 суддів; ще по двох тривають процедури. 

Формально індикатор вимагає 20 суддів, але за правилами Facility навіть наявних 17 подань мало би вистачити для зарахування – якби президент підписав ці укази. І хоча ЄС зберігає право пропорційно зменшити фінансування за неповне досягнення індикатора, все одно йшлося би про дві з половиною сотні мільйонів євро – а це дуже значна сума, яка має значення для бюджету.

Що заважає президенту Зеленському підписати хоча б ці укази про призначення? 

Питання лишається без відповіді. Але досвід виконання низки попередніх індикаторів свідчить, що це – не вперше. Президент не завжди оперативно підписує рішення, навіть якщо до його підпису прив’язані кошти партнерів. 

Далі проблеми наростатимуть

Впадає у вічі те, що "борг" України щодо обіцяних, але не втілених реформ стрімко зростає.

За даними моніторингу RRR4U, наприкінці 2025 року невиконаними були вісім зобов’язань Плану України, до яких прив’язано 1,93 млрд євро фінансування за Facility. Крім згаданого питання ВАКС, це – заходи в рамках реформи державної служби, корпоративного управління, елементи судової реформи тощо.

За деякими з них Україна зрештою отримала зелене світло від ЄС (хоч і лунали питання щодо якості реформи), але частина реформ не закрита і досі.

Але у 2026 році нові проблеми накопичувалися значно швидше, ніж Київ "закривав борги". У першому кварталі Україна не виконала ще чотири індикатори, з якими пов’язано близько 2,30 млрд євро. Йдеться про спрощення процедур неплатоспроможності для мікро-, малих і середніх підприємств, запровадження прозорого відбору прокурорів на керівні посади, а також схвалення стратегії циркулярної економіки та плану заходів з її реалізації. Але ще один індикатор згодом закрили – йдеться про запуск інформсистеми управління людськими ресурсами на державній службі (експерти очікують, що ЄК зарахує його як виконаний, оскільки багато елементів системи запустили).

Але це – лише перший квартал року.

Другий квартал 2026-го додав до переліку ще сім невиконаних індикаторів орієнтовною "вартістю" 3,12 млрд євро. Серед них стратегія захисту прав людини, формування наглядових рад державних підприємств із більшістю незалежних членів, технічне завдання для зовнішнього аудиту НКРЕКП тощо.

Окремі питання є і щодо інвестиційних індикаторів Ukraine Facility. 

План передбачав інвестиції щонайменше 300 млн євро в освіту, 200 млн євро в охорону здоров’я та 200 млн євро в житло для ветеранів з інвалідністю, родин загиблих ветеранів і внутрішньо переміщених осіб. Ще одне зобов’язання вимагало спрямувати щонайменше 5% грантової підтримки на потреби відбудови громад. Однак наявної публічної інформації поки недостатньо, щоб повною мірою підтвердити виконання цих інвестиційних показників, оскільки не повністю зрозуміло, які саме статті видатків буде зараховано в їх виконання. 

А дотримання цих індикаторів також має "вартість" у фінансуванні ЄС.

Проблеми, "розмазані" по винуватцях

Зараз, за оцінкою RRR4U, з невиконаними індикаторами сукупно пов’язані понад 7 млрд євро. 

Ці кошти не втрачені – по кожному з них Україна має дещо понад рік для "простроченого" виконання. Але те, що проблеми стрімко зростають, а виконання індикаторів часом впирається в якісь незроблені формальності, всерйоз непокоїть.

Якщо не змінити ставлення держави якнайшвидше – ми скоро опинимося у ситуації, коли безповоротна втрата грошей стане осяжною перспективою. І не за одним індикатором, як зараз, а за багатьма одночасно.

Крім того, проблемою є те, що Україна вчасно не отримує ту допомогу, на яку розраховував уряд, готуючи держбюджет. Фінансувати цивільні видатки необхідно щомісяця. А зрив термінів проведення реформи робить графік непередбачуваним. Навіть тоді, коли ми зрештою виконуємо зобов’язання. 

Наприклад, звіт за четвертий квартал 2025 року Мінекономіки подало пізніше, бо чекало на фіналізацію окремих кроків та оновлення Методології надання траншів Європейською комісією, тому гроші у сумі 2,75 млрд євро надійшли в Україну лише в червні, а не в березні, коли вони були украй необхідні. Дорікати уряду за затримку тут не можна – бо саме зміна методології на більш гнучку дозволила Україні отримати цю суму: ЄК погодилася надавати кошти за індикатори з дедлайнами в майбутніх кварталах. Це допоможе і у вересні, коли очікується транш допомоги за звіт за перший квартал, але в ньому буде враховано показники "з майбутнього". 

Однак виклики, пов’язані із "запізненням" траншів від того не зменшуються.

То хто ж є відповідальним за затримки?

Важливо, що невиконання індикаторів не обмежується одним міністерством чи однією сферою. Прострочені індикатори стосуються і держуправління, і антикорупційної та судової реформ, і корпоративного управління, і енергетики, і фінсектора, і захисту прав людини, і розвитку бізнес-середовища. 

Це свідчить про системну проблему з плануванням, координацією та політичною відповідальністю за виконання Плану України. 

Хоча формально причини усюди різні: десь уряд пізно подав законопроєкти і парламент не розглянув вчасно, десь бракує волі парламенту ухвалювати закони, десь гальмують рішення президента – як у прикладі з суддями ВАКС. Та й зміна уряду додала проблем, оскільки низку законопроєктів автоматично відкликали з парламенту. 

Але попереду – значно щільніший календар реформ.

У 2026 році вже додалися нові індикатори. Значна кількість складних законодавчих та інституційних кроків припадає на другу половину цього року, особливо на четвертий квартал. До них Україна підходить уже зі значним накопиченим боргом. А відтермінування не розв’язує проблему, а лише концентрує ще більше завдань у 2027 році, коли мають бути завершені всі реформи, бо програма добігає завершення.

І це при тому, що у 2027 році у ВР буде купа інших завдань: у нас попереду масштабний шлях євроінтеграції, за яким в Національній програмі адаптації законодавства визначено сотні нормативних та законодавчих актів, які треба гармонізувати з нормами права ЄС. Тож потік термінових законопроєктів буде тільки зростати. 

І на додаток, неможливість України вчасно виконувати зобов’язання шкодить переговорам про можливе розширення допомоги на подальші роки. А перш за все – на 2027-й, де Україна має досить великий непокритий фіскальний розрив, але переговори з ЄС про потребу в додаткових інструментах допомоги природно наштовхнуться на питання про те, що Україна досі не вибрала все наявне фінансування. 

Тож те, що раніше виглядало як затримка з виконанням окремих індикаторів програми ЄС, якою переймалися лише фахівці, дедалі більше перетворюється на системний ризик для фінансування державного бюджету. 

На проблему, яка битиме по Україні в цілому.

Автори: 

Олександра Бетлій, провідна експертка Інституту економічних досліджень та політичних консультацій,

Сергій Сидоренко, редактор "Європейської правди"

Використані дані моніторингу RRR4U, який проводить консорціум чотирьох українських організацій: Центру економічної стратегії, Інституту економічних досліджень та політичних консультацій, Інституту аналітики та адвокації, DiXi Group за фінансової підтримки міжнародного фонду "Відродження".