Парламент залежності. Як у критичний момент Рада опинилася без хребта і зору

Верховна Рада навіть у нинішньому стані продовжує працювати. Попри проблеми монобільшості, дефіцит голосів, кадрове виснаження та якість законодавчого процесу, парламент ухвалює закони, необхідні країні, що воює. Але тут і виникає головний парадокс — і водночас пастка для держави.

Схоже, чи не єдиним механізмом, який сьогодні підтримує працездатність парламенту, стало тотальне політичне домінування президента. Банкова формує порядок денний, визначає кадрові рішення, збирає голоси й утримує монобільшість. І що сильніше президентський центр змушує цю конструкцію працювати, то більше сам парламент втрачає здатність виконувати свою конституційну функцію — бути самостійним суб’єктом політики й державного управління.

Адептам такої моделі може здаватися, що під час великої війни це і є оптимальним рішенням: один центр ухвалення рішень, мінімум політичної конкуренції, максимум керованості. Але проблема в тому, що сьогодні сама ця модель управління опинилась у глибокій кризі. Посилення президентського політичного центру атрофує інші державні інституції, які вже давно не працюють так, як це закладено їхньою природою (читайте — Конституцією). Кабмін перебудовується під потреби цього центру, а парламент переважно оформлює вже ухвалені рішення.

І головне — концентрація влади не забезпечила тієї якості управління, якою її можна було б виправдовувати під час війни. Нові справи НАБУ і САП, що стали резонансними останніми днями й у яких фігурують люди з оточення президента, зокрема кейс заступниці голови ОП Ірини Мудрої, вкотре показують: якість системи держуправління не змінилась, а корупція залишається однією з ключових проблем. (Ідеться про операцію НАБУ і САП «Форрест Гамп», у межах якої антикорупційні органи викрили схему легалізації 150 млн грн готівки для внесення застави за Германа Галущенка. За даними слідства, для цього використовували рахунки підконтрольних компаній та державний банк.)

І саме зараз роль Верховної Ради могла б стати принципово іншою.

Коли країна дедалі гостріше сперечається вже не просто про якість влади, а про те, як виходити з політичної та управлінської кризи під час війни, саме парламент міг би стати місцем, де цей кризовий стан принаймні визнають і почнуть шукати вихід із нього. Включно з відповіддю на питання, що для держави сьогодні небезпечніше — зберігати нинішню систему управління чи йти на вибори з усіма їхніми безпековими, політичними, юридичними та історичними ризиками.

Але парламент кризи не артикулює. Не пропонує ані альтернативної конструкції уряду, ані власного сценарію перерозподілу влади й відповідальності, ані, зрештою, відповіді на питання, як держава має виходити з цієї кризи.

Як Верховна Рада дійшла до стану, коли залежність від президента стала чи не єдиним механізмом, що підтримує її працездатність? Що ця залежність зробила із самим парламентом — його здатністю самостійно ухвалювати й навіть оцінювати рішення? І чи залишилися в Ради сили та інструменти, щоб у критичний для країни момент знову стати суб’єктом?

Як парламент опинився в залежності від президента

Іще на початку президентської каденції Володимира Зеленського для нього сформувалися, так би мовити, ідеальні умови. Після парламентських виборів 2019 року в Україні вперше в історії утворилася пропрезидентська монобільшість. Партія «Слуга народу» самостійно виборола 254 мандати (за необхідного мінімуму в 226 голосів для формування коаліції), що дало змогу отримати право на однопартійне формування уряду.

Але варто визнати: сама монобільшість від самого початку була вразливою конструкцією. На хвилі перемоги Зеленського до Ради зайшли сотні депутатів із зовсім різних сфер — без досвіду державного управління, публічної політики чи парламентаризму як такого. І саме звідси, схоже, тягнуться корені сьогоднішньої залежності: без президентської руки в залі — уособленої, зокрема, головою фракції «Слуга народу» Давидом Арахамією — парламент не відтворює нічого альтернативного. Ця початкова безхребетність і непрофесіоналізм людей, які прийшли до влади на емоційній хвилі, а не з власною політичною позицією, багато в чому й визначили подальшу траєкторію Ради.

Ще більше реального впливу президентському центру додала війна. В умовах воєнного стану роль президента у сфері безпеки та оборони закономірно зросла. Але разом із нею посилився і політичний вплив Банкової на інші державні інституції, зокрема на парламент.

На додачу до цього президент має неабиякий вплив на депутатів «зеленої» монобільшості (щоправда, давно з підпорами інших фракцій і груп), багато з яких досі відчувають певний борг перед гарантом за власний прихід у політику. В умовах війни такий вплив залишається чи не єдиним реанімаційним механізмом, який щоразу вдихає життя у знекровлене тіло парламенту та допомагає йому залишатися на плаву. Це вкрай важливий (якщо не ключовий) момент за обставин, коли перевибори залишаються примарним варіантом.

Держава без дієздатного парламенту неможлива. Ба більше, саме зараз від законотворців багато в чому залежить український європейський поступ, а також обсяги, темпи та якість фінансової підтримки закордонними донорами, що наразі має критичне значення. Втім, така «реанімація» невблаганно розхитує баланс між гілками влади. І очевидно, що зсув відбувається зовсім не в бік демократизації.

Український парламент воєнного часу на сьомому році роботи виглядає, правду кажучи, як пацієнт, котрий радше мертвий. Попри відчайдушні спроби втримати його у притомному стані, відчувається тотальне виснаження. Те, що склеєне вже багато-багато разів, на ладан дихає і в будь-який момент ризикує розлетітися на шматки.

З різних причин (від кримінальних вироків до переходу на урядові посади) парламент систематично втрачає депутатів. І якщо вибулих за списками хоч і не без труднощів, але замінюють наступні в черзі, то з обраними в округах справжня проблема, яка поки не має розв’язання. Мажоритарна частина виборчої системи, за якою прийшов до влади парламент поточного скликання, не передбачає механізму «депутатської субституції».

Крім того, ізсередини Верховну Раду роз’їдають різні «болячки» — фрагментація, фізичне виснаження, та ж корупція. Втримати законотворців укупі намагаються методами паралельних умовлянь, підтримки та шантажу. Так, за словами першого заступника голови фракції «Слуга народу» Андрія Мотовиловця, «фракція «Слуга народу» втратила ядро» і наразі близько 40 народних депутатів готові скласти мандат за власним бажанням через втому, низькі зарплати тощо.

 Що ця залежність зробила із законодавчим органом

Не можна оминути увагою й те, що саме пропонують «проковтнути» народним депутатам, як і процедуру, чи, точніше кажучи, «схему», за якою законопроєкти потрапляють до сесійної зали.

Колись Отто фон Бісмарк сказав: «Закони — все одно що сосиски: краще не бачити, як їх роблять». І цей вислів, на жаль, цілком відповідає сучасним українським реаліям. Порядки денні під кожне пленарне засідання вже давно не планують у середньостроковій перспективі. Наповнення відбувається фактично в режимі реального часу, зазнаючи кардинальних змін інколи в межах однієї доби, або й ночі.

Самі ж депутати втрачають навіть можливість зрозуміти, про що запропоновані рішення. Парламентська експертиза, яка мала залишатися професійним запобіжником від правових помилок і суперечностей, останнім часом теж зазнала суттєвих змін, а засідання комітетів замість майданчика для дискусій та пошуку найефективніших рішень стали формальністю для дотримання встановленого порядку проходження законопроєктів. Прикро визнавати, але цей блок законотворчого процесу перетворився з ефективних фільтрів на справжні конвеєри.

Після звільнення багаторічного заступника керівника Апарату Верховної Ради Михайла Теплюка, який координував увесь цикл парламентської експертизи, саму конструкцію розібрали. Посаду Теплюка ліквідували, Головне науково-експертне управління підпорядкували безпосередньо керівнику Апарату, а Головне юридичне управління — іншому його заступнику. Функції, які раніше були зосереджені в одному центрі, рознесли, а координацію експертизи фактично прибрали. Наступним тривожним сигналом стала, за інформацією джерел ZN.UA у парламенті, спроба запровадити попереднє погодження з керівником Апарату проєктів юридичних висновків щодо чутливих для влади законопроєктів. І тут ризик уже значно серйозніший за чергову реорганізацію: експертиза, яка має вказувати депутатам на помилки, суперечності та можливі наслідки їхніх рішень, сама ризикує стати частиною керованої вертикалі.

Як наслідок, під купол потрапляють переважно або нерелевантні часу та обставинам ініціативи (бо вони здатні зібрати хоч якісь голоси, і в такий спосіб створюється ілюзія роботи), або законопроєкти, зліплені за принципом «біг пес через овес» (бо «вимагають наші міжнародні партнери», бо «треба на вчора», бо «рейтинги», бо ще щось). Шалена законотворча м’ясорубка не гидує нічим, що в неї вкидають, видаючи у підсумку якесь незрозуміле, незбалансоване асорті. Замість глибоких та змістовних реформ, необхідних державі, отримуємо море спаму та закони, які потребують нескінченних доопрацювань.

Та навіть така «якість» законотворчого процесу вимагає дедалі більших зусиль. Закриті зустрічі президента чи його офісу з парламентськими фракціями щодо порядків денних засідань Верховної Ради стають чимось буденним і звичним, ніби негласно вклинившись у Регламент законодавчої обителі. Втім, і ці новації не завжди увінчуються бажаним результатом — консолідувати нардепів для голосувань дедалі важче. Показовим прикладом став парадоксальний провал голосування законопроєкту №13505, який передбачав поетапну заборону ворожого програмного забезпечення та обладнання до 2030 року. Про що там говорити? У лютому 2026 року через відсутність необхідної кількості обранців у сесійній залі парламент узагалі не зміг розпочати роботу.

І зауважте — наведені вище кейси навмисне обрані так, що не містять ані політичного забарвлення, ані «спірних моментів», що могли б слугувати причиною не тиснути на кнопки.

А там, де необхідні зміни вже зачіпають звичні правила існування самої владної системи, парламент не просто уникає рішень — він прибирає їх із порядку денного. 19 серпня, буквально одразу після скандалу зі спецоперацією «Форрест Гамп», очолюваний Сергієм Іонушасом комітет з питань правоохоронної діяльності рекомендував зняти з порядку денного одразу п’ять євроінтеграційних законопроєктів. Серед них — розширення повноважень НАБУ на розслідування керівництва офісу президента, скасування «поправок Лозового», конкурс на посаду генпрокурора. Формальна причина — «втрата актуальності». Реальна ціна питання, за оцінкою голови антикорупційного комітету Анастасії Радіної, — 8,3 млрд євро допомоги від ЄС, прив’язаної саме до цих реформ. Парламент не просто мовчить про кризу. Він її ідеологічно обслуговує.

Чи здатна Верховна Рада знову стати парламентом

Наразі за формою правління наша країна є парламентсько-президентською республікою, в якій парламент формує урядову більшість, бере ключову участь у формуванні Кабміну та контролює його діяльність, тоді як президент зберігає визначені Конституцією власні повноваження.

Недарма ще Жан-Жак Руссо називав законодавчу владу «серцем держави», а виконавчу — її «мозком». Але так у теорії. В ідеальній теорії…

І тут замикається коло: інституція, яка вже має власні конституційні повноваження, у кризовий момент могла б стати ядром пошуку рятівних рішень. Натомість вона настільки залежить від президента, що практично втратила здатність побачити кризу окремо від нього.

То як тоді Раді повернути мізки, самостійність і ключі від Кабміну?

Насправді все максимально просто. Я — прихильниця вишукування позитиву навіть у безнадійних на перший погляд ситуаціях, тому зазначу, що теперішній стан парламенту — це не вирок, а діагноз, який лікується. І ліки — не в якихось кардинальних змінах, а в банальному відкритті Конституції на потрібних сторінках. Суб’єктність законодавцям не має повернути ані Зеленський, ані хтось інший. Суб’єктність — це не про слухняне очікування чийогось дозволу. Це частина єства парламентаризму, яку потрібно дістати зі сховища й просто використовувати.

Наразі парламент уже має всі необхідні конституційні інструменти для виходу з кризи. Вони — у конституційній місії, повноваженнях та механізмах реагування. Контроль над бюджетом, свідомі кадрові рішення — від формування Кабміну до призначень, у яких парламент бере участь відповідно до Конституції, зокрема голови СБУ та генерального прокурора за поданням президента, — робота через ТСК та якісні міжфракційні об’єднання, парламентські слухання, законодавчий фільтр через відхилення низькоякісних урядових законопроєктів… Перелік насправді невичерпний. Зрештою, саме парламентська більшість формує уряд, а отже, за наявності політичної волі Верховна Рада має інструмент не лише контролювати Кабмін, а й змінити саму конструкцію уряду та розподіл політичної відповідальності.

Але для того, щоби користуватися усім цим «добром», критично необхідні політична воля і, головне, — спроможні люди. Чи залишилося бодай щось із цього всередині Верховної Ради? Чи усвідомлять власну відповідальність політичні еліти? І чи стане це скликання парламентом незалежності? Покаже час. Але його мало.