Парламент зависимости. Как в критический момент Рада оказалась без хребта и зрения

Верховная Рада даже в нынешнем состоянии продолжает работать. Несмотря на проблемы монобольшинства, дефицит голосов, кадровое истощение и качество законодательного процесса, парламент принимает законы, необходимые воюющей стране. Но здесь и возникает главный парадокс — и одновременно ловушка для государства.

Похоже, чуть ли не единственным механизмом, поддерживающим сегодня работоспособность парламента, стало тотальное политическое доминирование президента. Банковая формирует повестку дня, определяет кадровые решения, собирает голоса и удерживает монобольшинство. И чем сильнее президентский центр заставляет эту конструкцию работать, тем больше сам парламент теряет способность выполнять свою конституционную функцию — быть самостоятельным субъектом политики и государственного управления.

Сторонникам такой модели может казаться, что во время большой войны это и есть оптимальное решение: один центр принятия решений, минимум политической конкуренции, максимум управляемости. Но проблема в том, что сегодня сама эта модель управления оказалась в глубоком кризисе. Усиление президентского политического центра атрофирует другие государственные институции, которые уже давно не работают так, как заложено их природой (читайте — Конституцией). Кабмин перестраивается под нужды этого центра, а парламент преимущественно оформляет уже принятые решения.

И главное — концентрация власти не обеспечила того качества управления, которым ее можно было бы оправдать во время войны. Новые дела НАБУ и САП, которые стали резонансными в последние дни и в которых фигурируют люди из окружения президента, в частности кейс заместителя главы ОП Ирины Мудрой, в очередной раз показывают: качество системы государственного управления не изменилось, а коррупция остается одной из ключевых проблем. (Речь идет об операции НАБУ и САП «Форрест Гамп», в рамках которой антикоррупционные органы разоблачили схему легализации 150 млн грн наличных для внесения залога за Германа Галущенко. По данным следствия, для этого использовали счета подконтрольных компаний и государственный банк.)

И именно сейчас роль Верховной Рады могла бы стать принципиально иной.

Когда страна все острее спорит уже не просто о качестве власти, а о том, как выходить из политического и управленческого кризиса во время войны, именно парламент мог бы стать местом, где это кризисное состояние хотя бы признают и начнут искать выход из него. Включая ответ на вопрос, что для государства сегодня опаснее — сохранять нынешнюю систему управления или идти на выборы со всеми их политическими, юридическими, историческими рисками и рисками для безопасности .

Но парламент кризис не артикулирует. Не предлагает ни альтернативной конструкции правительства, ни своего сценария перераспределения власти и ответственности, ни, в конце концов, ответа на вопрос, как государство должно выходить из этого кризиса.

Как Верховная Рада дошла до состояния, когда зависимость от президента стала чуть ли не единственным механизмом, поддерживающим ее работоспособность? Что эта зависимость сделала с самим парламентом — его способностью самостоятельно принимать и даже оценивать решения? И остались ли у Рады силы и инструменты, чтобы в критический для страны момент вновь стать субъектом?

Как парламент оказался в зависимости от президента

Еще в начале президентской каденции Владимира Зеленского для него сформировались, так сказать, идеальные условия. После парламентских выборов 2019 года в Украине впервые в истории образовалось пропрезидентское монобольшинство. Партия «Слуга народа» самостоятельно завоевала 254 мандата (при необходимом минимуме в 226 голосов для формирования коалиции), что позволило получить право на однопартийное формирование правительства.

Но нужно признать: само монобольшинство с самого начала было уязвимой конструкцией. На волне победы Зеленского в Раду зашли сотни депутатов из совершенно разных сфер — без опыта государственного управления, публичной политики или парламентаризма как такового. И именно отсюда, похоже, тянутся корни сегодняшней зависимости: без президентской руки в зале — олицетворенной, в частности, главой фракции «Слуга народа» Давидом Арахамией — парламент не воспроизводит ничего альтернативного. Эта изначальная бесхребетность и непрофессионализм людей, пришедших к власти на эмоциональной волне, а не со своей политической позицией, во многом и определили дальнейшую траекторию Рады.

Еще больше реального влияния президентскому центру добавила война. В условиях военного положения роль президента в сфере безопасности и обороны закономерно выросла. Но вместе с ней усилилось и политическое влияние Банковой на другие государственные институции, в частности на парламент.

Вдобавок к этому президент имеет большое влияние на депутатов «зеленого» монобольшинства (правда, давно с подпорками других фракций и групп), многие из которых до сих пор чувствуют некий долг перед гарантом за свой приход в политику. В условиях войны такое влияние остается чуть ли не единственным реанимационным механизмом, который каждый раз вдыхает жизнь в обескровленное тело парламента и помогает ему оставаться на плаву. Это крайне важный (если не ключевой) момент при обстоятельствах, когда перевыборы остаются призрачным вариантом.

Государство без дееспособного парламента невозможно. Более того, именно сейчас от законодателей во многом зависит украинское европейское продвижение, а также объемы, темпы и качество финансовой поддержки зарубежными донорами, что сейчас имеет критическое значение. Впрочем, такая «реанимация» неумолимо расшатывает баланс между ветвями власти. И очевидно, что сдвиг идет совсем не в сторону демократизации.

Украинский парламент военного времени на седьмом году работы выглядит, честно говоря, как пациент, который скорее мертв. Несмотря на отчаянные попытки удержать его в сознании, чувствуется тотальное истощение. То, что склеено уже много-много раз, дышит на ладан и в любой момент рискует разлететься на куски.

По разным причинам (от уголовных приговоров до перехода на правительственные должности) парламент систематически теряет депутатов. И если выбывших по спискам, хоть и не без сложностей, заменяют следующие по очереди, то с избранными в округах настоящая проблема, пока не имеющая решения. Мажоритарная часть избирательной системы, по которой пришел к власти парламент текущего созыва, не предусматривает механизма «депутатской субституции».

Кроме того, изнутри Верховную Раду разъедают различные «болячки» — фрагментация, физическое истощение и та же коррупция. Удержать законодателей вместе пытаются методами параллельных уговоров, поддержки и шантажа. Так, по словам первого заместителя председателя фракции «Слуга народа» Андрея Мотовиловца, «фракция «Слуга народа» потеряла ядро», и в настоящее время около 40 народных депутатов готовы сложить мандат по собственному желанию из-за усталости, низких зарплат и тому подобного.

Что эта зависимость сделала с законодательным органом

Нельзя обойти вниманием и то, что именно предлагают «проглотить» народным депутатам, как и процедуру, или, точнее говоря, «схему», по которой законопроекты попадают в сессионный зал.

Когда-то Отто фон Бисмарк сказал: «Законы — все равно что сосиски: лучше не видеть, как их делают». И это высказывание, к сожалению, вполне отвечает современным украинским реалиям. Повестки дня под каждое пленарное заседание уже давно не планируют в среднесрочной перспективе. Наполнение происходит фактически в режиме реального времени, претерпевая кардинальные изменения иногда в рамках одних суток или ночи.

Сами же депутаты теряют даже возможность понять, о чем предложенные решения. Парламентская экспертиза, которая должна была оставаться профессиональным предохранителем от правовых ошибок и противоречий, в последнее время тоже претерпела существенные изменения, а заседания комитетов вместо площадки для дискуссий и поиска наиболее эффективных решений стали формальностью для соблюдения установленного порядка прохождения законопроектов. Прискорбно признавать, но этот блок законотворческого процесса превратился из эффективных фильтров в настоящие конвейеры.

После увольнения многолетнего заместителя руководителя Аппарата Верховной Рады Михаила Теплюка, координировавшего весь цикл парламентской экспертизы, саму конструкцию разобрали. Должность Теплюка ликвидировали, Главное научно-экспертное управление подчинили непосредственно руководителю Аппарата, а Главное юридическое управление — другому его заместителю. Функции, ранее сосредоточенные в одном центре, разнесли, а координацию экспертизы фактически убрали. Следующим тревожным сигналом стала, по информации источников ZN.UA в парламенте, попытка ввести предварительное согласование с руководителем Аппарата проектов юридических заключений по чувствительным для власти законопроектам. И здесь риск уже гораздо серьезнее очередной реорганизации: экспертиза, которая должна указывать депутатам на ошибки, противоречия и возможные последствия их решений, сама рискует стать частью управляемой вертикали.

Как следствие, под купол попадают преимущественно либо нерелевантные времени и обстоятельствам инициативы (потому что они способны собрать хоть какие-то голоса, и таким образом создается иллюзия работы), либо законопроекты, слепленные на скорую руку (потому что «требуют наши международные партнеры», потому что «надо на вчера», потому что «рейтинги», потому что еще что-то). Безумная законотворческая мясорубка не брезгует ничем, что в нее вбрасывают, выдавая в итоге некое непонятное, несбалансированное ассорти. Вместо глубоких и содержательных реформ, необходимых государству, получаем море спама и законы, требующие бесконечных доработок.

И даже такое «качество» законотворческого процесса требует все больших усилий. Закрытые встречи президента или его офиса с парламентскими фракциями по поводу повестки дня заседаний Верховной Рады становятся чем-то обыденным и привычным, словно негласно вклинившись в Регламент законодательной обители. Впрочем, и эти новации не всегда венчаются желаемым результатом — консолидировать нардепов для голосований все труднее. Показательным примером стал парадоксальный провал голосования законопроекта №13505, который предусматривал поэтапный запрет враждебного программного обеспечения и оборудования до 2030 года. О чем там говорить? В феврале 2026 года из-за отсутствия необходимого количества избранников в сессионном зале парламент вообще не смог приступить к работе.

И обратите внимание — приведенные выше кейсы умышленно выбраны так, что не содержат ни политической окраски, ни «спорных моментов», которые могли бы стать причиной не давить на кнопки.

А там, где необходимые изменения уже затрагивают привычные правила существования самой властной системы, парламент не просто избегает решений — он убирает их из повестки дня. 19 августа, буквально сразу после скандала со спецоперацией «Форрест Гамп», возглавляемый Сергеем Ионушасом комитет по вопросам правоохранительной деятельности рекомендовал снять с повестки дня сразу пять евроинтеграционных законопроектов. Среди них — расширение полномочий НАБУ по расследованию деятельности руководства офиса президента, отмена «поправок Лозового», конкурс на должность генерального прокурора. Формальная причина — «утрата актуальности». Реальная цена вопроса, по оценке главы антикоррупционного комитета Анастасии Радиной, — 8,3 млрд евро помощи от ЕС, привязанной именно к этим реформам. Парламент не просто молчит о кризисе. Он его идеологически обслуживает.

Способна ли Верховная Рада снова стать парламентом

Сейчас по форме правления наша страна — парламентско-президентская республика, где парламент формирует правительственное большинство, принимает ключевое участие в формировании Кабмина и контролирует его деятельность, тогда как президент сохраняет определенные Конституцией свои полномочия.

Недаром еще Жан-Жак Руссо называл законодательную власть «сердцем государства», а исполнительную — его «мозгом». Но так в теории. В идеальной теории…

И вот здесь замыкается круг: институция, уже обладающая собственными конституционными полномочиями, в кризисный момент могла бы стать ядром поиска спасительных решений. Вместо этого она настолько зависит от президента, что практически утратила способность увидеть кризис отдельно от него.

Как же Раде вернуть мозги, самостоятельность и ключи от Кабмина?

На самом деле все максимально просто. Я — сторонница выискивания позитива даже в безнадежных на первый взгляд ситуациях, поэтому отмечу, что нынешнее состояние парламента — это не приговор, а диагноз, который лечится. И лекарство — не в каких-то кардинальных изменениях, а в банальном открытии Конституции на нужных страницах. Субъектность законодателям не должен возвращать ни Зеленский, ни кто-либо другой. Субъектность — это не про послушное ожидание чьего-то разрешения. Это часть сущности парламентаризма, которую нужно достать из хранилища и просто использовать.

Сейчас парламент уже имеет все необходимые конституционные инструменты для выхода из кризиса. Они — в конституционной миссии, полномочиях и механизмах реагирования. Контроль над бюджетом, сознательные кадровые решения — от формирования Кабмина до назначений, в которых парламент участвует в соответствии с Конституцией, в частности председателя СБУ и генерального прокурора по представлению президента, — работа через ВСК и качественные межфракционные объединения, парламентские слушания, законодательный фильтр через отклонение низкокачественных правительственных законопроектов… Перечень на самом деле неисчерпаем. В конце концов, именно парламентское большинство формирует правительство, а значит, при наличии политической воли Верховная Рада имеет инструмент не только контролировать Кабмин, но и изменить саму конструкцию правительства и распределение политической ответственности.

Но для того, чтобы пользоваться всем этим «добром», критически необходимы политическая воля и, главное, — способные люди. Осталось ли хоть что-то из этого внутри Верховной Рады? Осознают ли политические элиты свою ответственность? И станет ли этот созыв парламентом независимости? Покажет время. Но его мало.