Кто построит укрытия — и кто отвечает за безопасность киевлян?

Сегодня у людей все чаще встает вопрос: почему на пятом году полномасштабной войны в столице до сих пор не хватает укрытий? И этот вопрос — не только об их количестве. Кто в Киеве отвечает за их создание, кто распоряжается деньгами и почему за годы большой войны город так и не получил полноценную систему защиты?

Еще в 2014 году, после начала российской агрессии, тогдашний глава КГГА Владимир Бондаренко инициировал работу по восстановлению «забытых» советских укрытий и приспосабливанию подвалов многоэтажек для защиты людей.

Но очевидно, что сегодня количество укрытий остается недостаточным, а их состояние — неудовлетворительным. Почему так произошло и на ком лежит ответственность за результат? Ну что же, вопрос задан — ищем ответ.

Что было у Киева в начале большой войны

В старом блокноте нашел записи с пресс-конференции директора Департамента муниципальной безопасности Романа Ткачука от 2 июня 2023 года. На то время сотрудники департамента лично обследовали 13 тысяч подвалов Киева и насчитали 4655 помещений, которые можно было использовать как укрытия. Это, конечно, еще не означало, что все они были полностью пригодными.

Значительную часть фонда гражданской защиты Киев унаследовал еще с советских времен. После 1991 года многие такие помещения утратили свое первичное назначение: их использовали как склады, сдавали в аренду, а кое-где и отчуждали. Полноценных убежищ, построенных в советский период, в Киеве насчитывалось 514, однако не все они были доступны для населения. По состоянию на 2023 год в коммунальной собственности находились 2504 подвала и помещения, пригодные для использования как укрытия, еще 1157 — в ЖК, ЖСК и ОСМД.

В начале большой войны проблема была особенно заметна в образовательных заведениях. По состоянию на сентябрь 2022 года сотрудники Департамента муниципальной безопасности и ГСЧС обследовали все 317 коммунальных детсадов столицы: только 63% из них имели подвальные помещения и могли полноценно работать. Из примерно 670 школ различной формы собственности и назначения подвальные помещения или обустроенные укрытия имела лишь треть.

То есть как минимум с 2022–2023 годов, городская власть имела достаточно информации и о масштабе дефицита, и о потенциальном фонде укрытий. Что удалось сделать с тех пор, сколько на это потратили и почему проблема остается острой сегодня — вопрос уже не недостатка информации, а эффективности решений и ответственности за их выполнение. И не только на уровне районов, непосредственно заказывавших значительную часть работ, но и на уровне города, который должен был планировать, финансировать и контролировать реализацию этой политики.

Кое-что о текущей ситуации

В информационном пространстве можно найти просто шокирующие заявления об укрытиях: «только 77 являются общедоступными защитными сооружениями гражданской защиты… То есть укрыться в них может всего 1,3% населения».

Пусть это утверждение будет на совести авторов, а мы обратимся к официальной информации того же Департамента муниципальной безопасности КГГА. По его данным, в Киеве есть:

• 3806 простейших укрытий вместимостью 1 908 339 человек — в основном это подвалы и цокольные помещения;
• 512 убежищ вместимостью 219 012 человек;
• два противорадиационных укрытия вместимостью 540 человек;
• одно первичное (мобильное) укрытие вместимостью 20 человек;
• 47 сооружений двойного назначения (СДН) вместимостью 54 406 человек.

Здесь хочется немного уточнить данные Департамента. В столице есть 43 подземные станции метро, работающие круглосуточно как убежища. Во время атаки в ночь на 30 июля, по данным метрополитена, там укрывались 56 тысяч человек. Кроме того, есть больше 200 подземных переходов, а также капитальные подземные паркинги в торговых центрах и домах. Не все эти объекты формально-юридически можно отнести к СДН, но во время тревог часть из них фактически используют как укрытия.

Кодекс гражданской защиты Украины дает неоднозначное определение защитных сооружений. С одной стороны, к фонду защитных сооружений гражданской защиты Кодекс относит все типы укрытий: «Защитные сооружения гражданской защиты, сооружения двойного назначения, первичные (мобильные) и простейшие укрытия составляют фонд защитных сооружений гражданской защиты, являются объектами такого фонда, имеют стратегическое значение для обеспечения защиты населения и относятся к средствам коллективной защиты». Проще говоря, это значит, что все названные виды сооружений, даже самые простые, — защитные сооружения гражданской защиты (ЗСЦЗ).

Но в другой статье Кодекс относит к ЗСЦЗ только два типа — убежище как герметичное сооружение и противорадиационное укрытие (ПРУ) как негерметичное сооружение. В обоих типах должны быть созданы условия для пребывания людей и их защиты в течение определенного времени (не меньше 48 часов) путем уменьшения прогнозируемого воздействия опасных факторов. Почувствовать разницу довольно сложно, но понятно, что требования к ним в ГСН разные.

По подсчетам КГГА, во всех 4368 объектах укрытия вместе может разместиться 2 182 467 человек. Если предположить, что в Киеве сейчас реально проживает больше 3,7 миллиона человек (по подсчетам активных SIM-карт, что, конечно, приблизительно), то это 59% населения города.

Но есть еще одна проблема — укрытия расположены по территории города неравномерно: в Подольском районе они могут вместить 82% жителей, в Оболонском — 75%, а в Деснянском — всего 39%.

В итоге понятно, что ситуация с состоянием защитных сооружений в Киеве не самая лучшая. Но кто именно отвечает за результат? Разберемся подробнее и конкретнее.

Можно ли сделать укрытие в кривых коридорах власти

Умные люди говорят, что единственный ресурс, который невозможно пополнять, — это время, но рядом существует другой просто неисчерпаемый ресурс — человеческая жадность (к счастью, она присуща далеко не всем). Повлияла ли она на конкретные закупки — должны установить контрольные и правоохранительные органы. В то же время очевидно, что потеря времени и управленческая неэффективность не позволили власти, городской и районной, решить проблему укрытий за четыре года войны. Огромные бюджетные средства, которые Киеврада выделяла на ремонты подвалов многоэтажек или для установки мобильных укрытий, проходили через районные государственные администрации, но проверить результаты их использования очень непросто. Два района отчитались о ремонтах укрытий, но что касается укрытий мобильных — все в бумажном тумане (дальше будет подробнее).

Почему именно районная, а не городская власть занималась этими вопросами? Потому что значительная часть объектов, где обустраивают укрытия, находится в управлении или обслуживании структур районного уровня.

О масштабах возможных потерь и нарушений корректнее судить по официальным данным. В октябре 2025 года Киеврада «разрешила перенаправить около 500 млн грн из средств, которые райгосадминистрации не использовали на строительство и обустройство стационарных укрытий». То есть около 500 млн грн, предусмотренных на эти цели, РГА в 2025 году не использовали.

Куда пошли эти деньги, эти 500 млн грн? Как это ни парадоксально — вернулись в РГА! (Так устроена система…) Но теперь — на закупку и установку первичных (мобильных) укрытий. Городская власть наивно надеялась, что районы обустроят по городу 500 таких укрытий. Сейчас в столице есть одно или два первичных укрытия, но ни одно из них не обустроено за счет бюджетных средств.

Первичное (мобильное) укрытие — относительно простая конструкция из стандартных бетонных элементов, предназначенная для кратковременного пребывания людей во время тревоги. Оно не требует сложной инженерной инфраструктуры, поэтому устанавливать такие укрытия можно гораздо быстрее, чем строить стационарные.

В Голосеевском районе должно было быть закуплено и установлено 11 мобильных укрытий. В Дарницком планировали около 20, в Деснянском — тоже 20, в Оболонском — 10 и далее по списку. И какие здесь достижения РГА? Опять-таки — никаких… Укрытий — ноль.

Дело в том, что в дело вмешалась такая малоизвестная широкой публике организация, как «Киеваудит» — структурный департамент КГГА. Он может проверить деятельность коммунальных учреждений еще на подходах к тендерам и оценить адекватность предложенной цены, риски потерь, имеющиеся потери и дать рекомендации. Читать его отчеты — одно удовольствие, никаких Христо Грозевых не нужно, все завышения цен — как на ладони.

По материалам «Киеваудита», в закупке 11 мобильных укрытий Голосеевской РГА возможный риск потерь оценен примерно в 19,6–31,0 млн грн. В закупке Соломенской РГА на 50 млн грн — в 21,8–32,2 млн грн. Аудиторы также указали на признаки дискриминационных требований, недостатки технической документации, а в случае Соломенской РГА — еще и на необоснованный и нереалистичный срок поставки.

В то же время Днепровская РГА в ответе ZN.UA объяснила отсутствие закупок тем, что после вступления в силу нового ГОСТ у производителей мобильных укрытий не было необходимых подтверждающих документов по сертификации. Насколько это объяснение было определяющим для провала программы и почему за три месяца не удалось найти другое решение — вопрос, требующий отдельной проверки.

Так или иначе, после замечаний аудиторов за октябрь, ноябрь и декабрь 2025 года закупки так и не состоялись, а поскольку бюджетный год заканчивался, РГА дружно вернули деньги в городской бюджет — умыли руки, по Понтию Пилату.

Следовательно, РГА сначала не использовали около 500 млн грн, предусмотренных на стационарные укрытия, а затем не реализовали программу мобильных укрытий. Привлекли ли глав РГА к ответственности за это? Публичной информации о кадровых или дисциплинарных решениях в отношении них нет.

А какую роль в это время играла Киевская городская военная администрация и в чем заключалась ответственность ее тогдашнего начальника Тимура Ткаченко за состояние гражданской защиты столицы? КГВА — созданное после начала полномасштабного вторжения звено президентской вертикали: ее начальника назначает президент. И даже при противоречивом распределении полномочий в Киеве вопросы безопасности города и гражданской защиты не могут быть для военной администрации второстепенными.

Именно КГВА должна была бы стать одним из центров координации города и районов в вопросах безопасности, в частности готовности укрытий. Из публично заметных шагов Ткаченко я вспоминаю разве что уборку с улиц сгоревших автомобилей (очевидно, они больше всего угрожали киевлянам). В то же время на момент подготовки материала у нас нет ответа КГВА, который позволил бы полноценно оценить, что именно администрация делала для исправления ситуации с укрытиями и как реагировала на провал районных программ.

Но вопросы остаются и к городскому голове, и к КГГА: когда город увидел, что программы не дают запланированного результата, как он на это реагировал, что предпринимал после выявленных нарушений и использовал ли все доступные механизмы воздействия? Чтобы расставить все точки над «i», мы направили запросы в КГГА, КГВА, столичные РГА, Кабинет министров и офис президента. Нас интересовало, почему часть выделенных на укрытия средств не была использована, что делали городские власти, когда районы не выполняли запланированные мероприятия, какую роль в этой системе играет КГВА и поднимался ли вопрос об ответственности или замене руководителей РГА.

В ответе Департамент муниципальной безопасности КГГА прямо указал, что вопросы, заданные редакцией, выходят за рамки его полномочий. В то же время он сообщил, что 14 июля 2026 года Киеврада обратилась в Кабинет министров с просьбой вернуть в бюджет столицы ранее изъятые средства, в частности для строительства и модернизации объектов фонда защитных сооружений и обустройства укрытий. Но ответа на вопрос, что именно делала КГГА, когда РГА не использовали уже выделенные городом средства и не выполняли запланированные мероприятия, в письме нет.

Сам Виталий Кличко 20 августа возле поврежденного дома на Соломенке заявил на камеру «Киев 24»: главы РГА ему не подчиняются. Это объясняет ограниченные кадровые возможности городского головы, но не отвечает на вопрос, как КГГА использовала другие имеющиеся механизмы контроля над городскими программами.

На момент подготовки материала редакция также не получила ответа от офиса президента на вопросы об ответственности глав РГА и возможных кадровых решениях в отношении руководителей районов. После получения ответов от остальных РГА, КГВА, КМУ и офиса президента мы вернемся к этой теме.

И здесь возникает еще один парадокс. Пока мы пытаемся выяснить, кто конкретно отвечает за безопасность столицы, Киевская городская военная администрация сама остается без постоянно назначенного руководителя — его обязанности временно исполняет первый заместитель.

Ситуацию осложняет и сама система управления столицей, которая во время военного положения фактически имеет несколько центров власти. Есть городской голова, возглавляющий КГГА, есть Киевская городская военная администрация, начальника которой назначает президент, и есть десять районных государственных администраций, руководителей которых тоже назначает президент. В то же время полномочия КГГА, КГВА и РГА в сфере гражданской защиты пересекаются, а возможности городского головы влиять на глав РГА ограничены.

Немного о противорадиационных укрытиях

Строительство полноценных подземных укрытий в плотной городской застройке — сложное и дорогое: подземное пространство занято коммуникациями, а сами сооружения требуют значительных земляных и строительных работ, вентиляции, канализации и запасных выходов. Поэтому в Киеве их в основном строят на территории школ и детских садов в качестве сооружений двойного назначения — одновременно помещений для образовательного процесса и укрытий.

В этом году практически закончили и должны ввести в эксплуатацию девять таких объектов, три уже ввели, но с этим как раз есть проблемы.

На мой взгляд, в ГСН В.2.2-5:2023 «Защитные сооружения гражданской защиты» с самого начала заложили принципиально ошибочный подход — попытку одновременно выполнить требования мирного и военного времени, совместив основное функциональное назначение здания с защитными свойствами убежищ или противорадиационных укрытий.

На практике это означает строительство сложного подземного сооружения, которое одновременно выполняет функции школы, больницы, детского сада и… укрытия. Такую инфраструктуру десятилетиями создавали Финляндия, Швеция и Израиль. Но во время войны система укрытий должна предусматривать более простые и быстрые решения.

Шесть из девяти упомянутых объектов на момент подготовки материала еще не ввели в эксплуатацию. Однако имеющиеся данные не позволяют утверждать, что причиной этого стали именно требования ГСН: задержки могут быть связаны также с проектированием, строительными работами, документацией или процедурами ввода в эксплуатацию. Поэтому вопрос к Минразвития здесь другой: отвечают ли действующие требования ГСН реальным потребностям военного времени и не усложняют ли они быстрое создание доступных укрытий там, где это крайне необходимо.

Как сообщают городские власти, в целом городская программа предусматривает строительство 46 сооружений двойного назначения для учебных заведений, не имеющих своих укрытий. На данный момент проектно-сметную документацию разработали для 42 учебных заведений, а строительные работы ведутся на 25 объектах. Почему не на всех — вопрос к РГА…

Кроме того, в 2026 году запланировали провести ремонты в 109 учебных заведениях — школах, детских садах и заведениях внешкольного образования — для обустройства простейших укрытий. Все они могли бы быть использованы для защиты населения во время тревог, но для укрытий в детских садах законодательство устанавливает ограничения по доступу посторонних людей, почему — непонятно…

На 2026 год в бюджете Киева предусмотрели потратить 840 млн грн на строительство сооружений двойного назначения, но по состоянию на начало июля профинансировали всего 137 млн грн — 16,3%. Еще 935 млн грн предусмотрели на капитальный ремонт простейших укрытий, профинансировали 71 млн грн — 7,6%. Предусмотрели ли в бюджете на 2026 год устройство мобильных укрытий — неизвестно.

Сами по себе эти проценты еще не объясняют, на каком именно этапе возникла задержка — финансирования, проектирования, закупок или выполнения работ. Но они ставят вопросы не только к районам, но и к КГГА, которая планирует городские программы, распределяет финансирование и должна контролировать темпы их реализации.

Проблемы и выводы

Главная проблема города по защите населения очевидна — отсутствие достаточного количества укрытий. Главный критерий — они должны, по моему убеждению, находиться повсюду в пределах пяти-семиминутной доступности. Вместимость важна, но сама по себе не отражает реальной доступности.

Строительство стационарных укрытий — длительное и дорогое. В качестве более быстрого решения город может разворачивать сеть первичных (мобильных) укрытий и приводить в порядок самые простые укрытия в подвалах домов.

Надеяться на то, что Владимир Зеленский вернет Виталию Кличко рычаги влияния на глав РГА — это, простите, полный сюрреализм. В данном случае разве что городские власти — Виталий Кличко и КГГА — могли бы взять на себя у РГА функции заказчика мобильных укрытий (моя заветная мечта). Для этого, конечно, могут понадобиться соответствующие управленческие и нормативные решения. Но нынешняя система явно нуждается в изменениях: не будет же этим заниматься КМУ…

В-третьих, в условиях военного времени должен быть гарантирован реальный доступ граждан ко всем укрытиям, предназначенным для защиты населения, независимо от формы собственности объекта, за исключением случаев, когда доступ ограничен по соображениям государственной тайны или безопасности.

Наконец, каждое укрытие должно находиться в зоне конкретной ответственности: его необходимо содержать, ремонтировать, убирать, открывать и закрывать. За каждым объектом должен быть определен ответственный — РГА, ОСМД, управляющий или другой субъект, который отвечает за него.

Итак, проблема не сводится только к главам РГА. При президентстве Владимира Зеленского конструкция управления Киевом стала еще менее внутренне сбалансированной. До января 2022 года кандидатуры глав столичных РГА на назначение подавал глава КГГА, то есть Виталий Кличко. После изменения Кабмином порядка назначения глав РГА это полномочие у него забрали, и кандидатуры начало подавать правительство. На фоне длительного противостояния центральной власти с Кличко это существенно сузило возможности городского головы влиять на районную вертикаль и обострило конфликт между различными центрами управления столицей. Как следствие, ответственность за безопасность киевлян остается распределенной между несколькими уровнями власти, что затрудняет определение персональной ответственности каждого из них за конечный результат.

Но в данном случае на кону не финансовые потоки, рейтинги и амбиции. Цена вопроса — люди, которые гибнут во время российских атак на Киев.

Нынешняя интенсивность обстрелов делает этот вывод еще острее. Когда тревоги следуют одна за другой, а при баллистических и других высокоскоростных угрозах время от сигнала до удара может быть минимальным, городу уже недостаточно просто наращивать формальную вместимость фонда укрытий. Нужна система защиты, рассчитанная на реальную скорость современной войны: укрытия, до которых можно добраться за несколько минут, постоянно открытые и пригодные к использованию, понятный ответственный за каждый объект и решения для людей, которые физически не успевают добраться до стационарного убежища.

И это уже ставит более широкий вопрос: соответствует ли сама модель гражданской защиты Киева нынешнему характеру российских атак? Опыт Израиля, Финляндии и Швеции стоит анализировать не как готовый рецепт, а как пример систем, где укрытия интегрированы в повседневную городскую инфраструктуру. Какой должна быть такая система для Киева при нынешней интенсивности атак — это тема отдельного, но уже безотлагательного разговора.