Региональная политика перед вступлением в ЕС: достаточно ли просто отдельного министерства

Украина вновь изменила институциональную конструкцию региональной политики: после пребывания в составе объединенного министерства вопросы развития громад и территорий вернули отдельному ведомству. Но само по себе создание министерства еще не означает появления сильной региональной политики.

На этот раз ставки гораздо выше. Война и восстановление накладываются на подготовку Украины к членству в ЕС, где региональная политика, политика сплоченности и способность работать со структурными фондами требуют не только профильного органа, но и координации решений различных министерств, стратегического планирования, соответствующих кадров и понятных механизмов финансирования.

Имеет ли новое министерство достаточный политический мандат и инструменты для такой задачи? Какие функции оно должно реально выполнять, чтобы не стать очередным результатом административной реорганизации? И что Украине нужно изменить в системе управления региональным развитием, чтобы громады и регионы были готовы к правилам и возможностям ЕС?

Почему очередная реорганизация ничего не гарантирует

С 2007 года орган, ответственный за государственную региональную политику, пережил уже шесть трансформаций: его создавали, объединяли с другими ведомствами, меняли название и вновь обособляли. Последняя реорганизация состоялась в июле 2026 года, когда направления инфраструктуры и региональной политики вновь разделили. Постоянное изменение конфигурации не способствовало формированию устойчивой профессиональной институции, способной последовательно формировать и координировать политику регионального развития.

Официальной оценки полной стоимости очередной реорганизации в открытом доступе нет. Но ее цена не сводится к новым вывескам и переоформлению документов. Это формирование аппарата, передача имущества, бюджетных программ и договоров, восстановление команд и потеря времени на новое распределение полномочий. В то же время только в 2026 году через систему публичных инвестиций должно быть распределено 111,5 млрд грн, а общие потребности Украины в восстановлении на следующее десятилетие уже оцениваются в 588 млрд долл. Поэтому утрата управляемости даже на несколько месяцев может обойтись государству намного дороже, чем сама административная реорганизация.

В то же время, несмотря на постоянные трансформации самого министерства, в Украине сформировали рамочное законодательство для регионального развития, во многом схожее с европейским. Внедренная система стратегического планирования на всех уровнях административно-территориального устройства в целом создала проевропейскую рамку планирования развития.

Но министерство так и не стало координирующим органом, который обеспечивает синхронизацию различных отраслевых политик на территориях. Точно так же не удалось внедрить анализ территориального влияния решений министерств, ведомств и правительства.

Это не абстрактная управленческая проблема. По оценке RDNA4, около 72% прямых убытков пришлось всего на шесть областей — Донецкую, Харьковскую, Луганскую, Запорожскую, Херсонскую и Киевскую. При таких территориальных диспропорциях одинаковое для всей страны решение в сфере жилья, транспорта, энергетики или социальной инфраструктуры может не уменьшать, а усугублять неравенство между территориями. Именно поэтому правительственные решения должны проходить оценку территориального влияния.

Не заработала в полной мере и созданная система стратегического планирования — из-за отсутствия государственных программ регионального развития, а также стабильного и прогнозируемого финансирования политики.

В предыдущие годы эти проблемы прежде всего снижали эффективность государственной региональной политики. Теперь их цена растет: от способности этой системы зависит уже не только внутреннее развитие территорий, но и готовность Украины работать по правилам региональной политики ЕС.

Почему на этот раз цена ошибки гораздо выше

Украина находится в состоянии войны и в то же время в ускоренном темпе готовится к вступлению в Европейский Союз.

На данном этапе, когда наша страна стремится как можно скорее закрыть переговорные кластеры, адаптация ее законодательства и институций к требованиям раздела 22 «Региональная политика и координация структурных инструментов» потребует значительных усилий и высококвалифицированных специалистов. Ведь речь идет не только о согласовании законодательства с нормами ЕС, но и о способности государства планировать региональное развитие, программировать использование средств, управлять ими и контролировать их использование.

Это особенно важно с учетом будущего участия Украины в политике сплоченности ЕС и доступа к структурным фондам. Для громад и регионов это означает необходимость работать в системе, где стратегическое планирование, определение приоритетов, подготовка проектов и их финансирование должны быть связаны между собой.

Именно здесь появляется проблема с реформой публичного инвестирования, внедренной в 2025–2026 годах. При ее реализации не были должным образом учтены интересы регионального развития и подходы политики сплоченности. Как следствие, возникли новые трудности в финансировании регионального развития и риски для будущего доступа громад и регионов к средствам структурных фондов ЕС.

Стоит отметить, что широко разрекламированная реформа управления публичными инвестициями (УПИ) фактически подменяет логику развития — от видения и стратегии к задачам и программам — набором проектов. Это не соответствует европейским подходам, при которых проект — лишь один из инструментов решения проблемы и не обязательно предполагает создание основных фондов. Украинский подход концентрируется вокруг проектов: за бюджетные средства должны финансировать проекты, вытекающие не из программ, а из самостоятельных «среднесрочных планов приоритетных публичных инвестиций». Их формирование не предусматривает ни широкого общественного участия, ни логики реализации стратегий через программы.

Последствия этого изменения уже можно измерять не только количеством новых процедур. В 2025 году в Единый проектный портфель публичных инвестиций вошло 787 проектов, 304 из них были определены приоритетными, а финансирование из капитального бюджета получили 92. Следовательно, способ формирования портфеля и критерии отбора напрямую определяют, какие потребности громад будут профинансированы, а какие останутся только в стратегиях и планах.

Дополнительным ударом для регионального развития стало изменение сути Государственного фонда регионального развития (ГФРР), из источника финансирования регионального развития превращенного в программу публичных инвестиций.

Есть ли в Украине центральный орган исполнительной власти, способный обеспечить выполнение этого комплекса задач? И способно ли новообразованное министерство стать таким органом? Для этого необходимы политическая поддержка, должное кадровое обеспечение и понимание роли министерства в подготовке нашей страны к работе с европейскими фондами.

Похожая задача стояла перед Польшей во время подготовки к вступлению в ЕС. В 1996 году она создала Управление Комитета европейской интеграции (UKIE) — надведомственный орган под руководством премьер-министра со значительными полномочиями, впоследствии ставший основой для создания специализированного Министерства регионального развития.

UKIE получило возможность проверять правительственные законопроекты на соответствие праву ЕС (acquis communautaire). Внутри ведомства сформировали команду аналитиков и юристов, специализировавшихся на европейском праве и переговорах с Брюсселем. Министерство регионального развития, в свою очередь, разработало правила управления средствами европейских фондов для воеводств.

Польша вступила в ЕС в 2004 году, а европейские структурные фонды стали одним из важных инструментов ее регионального развития. Польский опыт в этом контексте важен прежде всего как пример того, что подготовка к европейской региональной политике требует не только законодательных изменений, но и институции, способной координировать работу различных органов власти.

Министерство есть. Есть ли у него рычаги?

Понижение статуса чиновника, отвечающего за региональное развитие, с уровня вице-премьера до министра может создать дополнительные сложности в координационной работе министерства.

Ведь региональная политика многосекторальна и предполагает согласование деятельности различных министерств и ведомств на территориях. Решения в сфере экономики, финансов, инфраструктуры, энергетики, образования или социальной политики по-разному влияют на развитие конкретных регионов и громад. Поэтому статус профильного министра — это вопрос не только его места в правительственной иерархии, но и способности обеспечивать такую межведомственную координацию.

Один из ее инструментов — Межведомственная координационная комиссия по вопросам регионального развития. Ее работа должна обеспечивать согласование деятельности органов исполнительной власти в формировании и реализации государственной региональной политики. В соответствии с постановлением Кабинета министров Украины от 16 сентября 2015 года №714 (с изменениями), комиссию по должности возглавляет вице-премьер-министр по восстановлению Украины — министр развития громад и территорий.

Однако министр новообразованного министерства не является по должности вице-премьером, что может существенно ограничить координационные возможности ведомства. Поэтому постановление требует изменений.

Отдельное направление, требующее координации, — международная техническая помощь. В Украине действует множество проектов в сферах регионального развития, местного самоуправления и восстановления территорий, но их деятельность не всегда согласована между собой и с государственными приоритетами. Министерство должно было бы обеспечивать такую координацию, чтобы международные ресурсы не создавали параллельных систем планирования и реализации политики.

Следовательно, проблема не в наличии отдельного министерства, а в его политическом мандате и инструментах влияния на решения других органов власти.

Что нужно изменить

Для усиления координационной роли министерства необходимо пересмотреть статус и полномочия Межведомственной координационной комиссии по вопросам регионального развития. Она должна стать площадкой реального согласования проектов правительственных актов, по которым между министерствами есть разногласия и которые влияют на развитие территорий, а также стратегических документов — от секторальных стратегий до программы деятельности правительства.

Отдельной задачей должна стать координация программ международной технической помощи в сферах регионального развития, местного самоуправления и публичного управления. Министерство должно сопоставлять их с государственными приоритетами, устранять дублирование и обеспечивать направление ресурсов на выполнение региональных стратегий.

Не менее важно внедрить оценку территориального влияния правительственных решений. Для этого необходимо внести изменения в Регламент Кабинета министров Украины: проекты актов, имеющие территориальное влияние, не следует рассматривать без соответствующей оценки и проверки их согласованности с европейскими подходами к политике сплоченности. Это потребует должного кадрового обеспечения министерства.

Стратегическое планирование на всех уровнях должно быть непосредственно связано с государственными программами регионального развития, стабильным финансированием и системой публичных инвестиций.

Отдельного пересмотра требует связь региональной политики с новой системой публичных инвестиций. Нужно вывести проекты регионального развития из запутанных процедур, предусмотренных реформой УПИ, а ГФРР преобразовать не в программу публичных инвестиций, а в финансовое учреждение. Оно могло бы не только распределять бюджетные средства между регионами, но и аккумулировать ресурсы из различных источников и предоставлять ссуды местным бюджетам для софинансирования проектов, которые будут реализовывать за средства ЕС.

Все эти изменения должны превратить новое министерство из отраслевого ведомства в центр координации регионального развития и подготовки Украины к политике сплоченности ЕС.

Следовательно, вопрос сегодня не в том, нужно ли Украине отдельное министерство громад и территорий. Оно уже есть, хотя после очередной реорганизации еще только формирует свою институциональную способность. И на это снова тратят время, которого у государства сейчас немного. Главный вопрос — станет ли министерство органом, способным координировать региональную политику, подготовить Украину к работе с европейскими фондами и выполнить задачу, ради которой его создали.