Євроінтеграція у держзакупівлях: як витрачають бюджетні кошти в ЄС і що має змінити Україна

Навесні 2027 року запрацює новий закон "Про публічні закупівлі", який є першим великим кроком в євроінтеграції українських закупівельних правил. 

Публічні закупівлі належать до першого переговорного кластера, глави якого відкрили у червні 2026 року. Тож наші закупівельні політики одними з перших потраплять під пильну перевірку на відповідність євродирективам. Водночас закриватимуть цей кластер останнім – тобто до нього буде найбільше прискіпливої уваги протягом усього процесу. 

Однак щоб розуміти, що власне зміниться, важливо розібратися: а чим же наші закупівлі відрізняються від європейських?

У ЄС пороги вищі 

На відміну від нашого профільного закону, директиви ЄС визначають чіткіші правила лише для найдорожчих закупівель в межах єдиного ринку ЄС – тобто вище певних порогів вартості. Натомість для закупівель нижче їх визначають радше напрямок, підходи і принципи, а докладне регулювання здійснюють у межах національного законодавства країн-членів. 

Пороги вартості чітко прописані в ЄС лише для закупівель, які треба оголошувати в системі TED (Tenders Electronic Daily) – це понад 140 тис. євро (близько 7 млн грн за теперішнім курсом) для товарів і послуг і 5,4 млн євро (274 млн грн) для робіт. Як, де і за якої мінімальної вартості оголошувати закупівлі до цих меж – країни вирішують самостійно. І це національне регулювання може дуже відрізнятися. 

Розглянемо його у спрощеному вигляді для звичайних замовників (директиви визначають також окремі правила для замовників в окремих сферах).

Ось які вартісні пороги в деяких державах членах ЄС та в Україні.

Як видно з таблиці, навіть коли навесні наступного року набуде чинності нова версія закону про публічні закупівлі, Україна матиме все ще найнижчі пороги для конкурентних закупівель в Європі, бо ми вільні самі їх встановлювати. Це радше наші власні підходи. Але ж для України важливо, особливо під час війни, максимально ефективно витрачати бюджетні кошти. А найкраще це забезпечують прозорі публічні тендери.

До національних порогів для конкурентних торгів замовники в ЄС часто проводять різні типи переговорних процедур. А якась частина регулювання може бути перенесена на регіональний рівень, як-от у Німеччині. Там окремі землі можуть самі визначати власні пороги, до яких можна купувати напряму. Натомість десь, як у Польщі, допорогові закупівлі регулюються внутрішніми положеннями окремих замовників.

В Україні регулювання все ще залишатиметься дуже чітким і деталізованим на рівні основного національного закону. Суттєва частина закупівель або ж відбуватиметься конкурентно через Prozorro, а якщо купуватимуть напряму – про такі закупівлі все одно треба буде звітувати в систему.

В Україні закупівлі швидші

У ЄС публічні закупівлі реформували у 2014 році. Тоді однією з головних цілей було спростити процедури. Однак Європейський суд аудиторів у своєму звіті про стан закупівель в ЄС з 2011 по 2021 роки відзначив, що реформа не те що не досягла цієї цілі – ситуація навіть погіршилася. У 2011 році середній час від розкриття пропозицій до ухвалення рішення про переможця становив 62 дні, у 2021 він зріс до 96 днів.

У 2025 році, згідно з даними Public Procurement Data Space (PPDS) – системи, яка об’єднує дані про надпорогові закупівлі з TED та чотирьох національних електронних систем, – середня для 27 держав-членів тривалість ухвалення рішень на відкритих торгах становила 143 дні. 

Суттєво цю статистику в більшу сторону схиляє Італія з 209 днями тривалості закупівлі. Однак навіть у країнах зі значно швидшим ухваленням рішень переможців обирають протягом кількох місяців.

Для порівняння: в Україні не відстежують тривалість ухвалення рішення, але розраховують тривалість лотів – від оголошення до публікації договору (європейці рахують тривалість частини закупівлі, а ми – всю). І для відкритих торгів з особливостями (базовий вид тендера з початку повномасштабної війни) середня тривалість лота в Україні у 2025 році становила 22 дні.

Тобто за час ухвалення в ЄС рішення по одній закупівлі в Україні встигають повністю провести шість з половиною.

Але тривалість закупівель після набрання чинності нового закону збільшиться. Мінімально відкриті торги триватимуть приблизно 28 днів, тож і медіанна тривалість зросте. Зокрема тому, що ми подовжили мінімальні строки подання пропозицій. Однак українські закупівлі все одно будуть в рази швидші за ті, що проводять в ЄС.

Нецінові критерії

Нашій системі часто закидають, що замовники не можуть купувати якісні товари через те, що в Prozorro усе вирішує ціна. 

Однак насправді в українських публічних закупівлях є можливість застосовувати нецінові критерії або вартість життєвого циклу. Тобто – можливість оцінювати пропозиції не лише за ціною, а й за якісними характеристиками та витратами, пов’язаними з подальшою експлуатацією. Наприклад, гарантією. 

Просто замовники цією опцією користуються дуже рідко. Найпоширеніша причина – не знають як і побоюються уваги та несхвальних оцінок органів контролю.

У 2025-му нецінові критерії застосували у менш як 0,26% закупівель, які надавали таку можливість. 

В ЄС нецінові критерії значно поширеніші. 

У 2025 році на закупівлі з ними припало 58,5% тендерів. Відсоток дуже відрізняється для різних країн, однак навіть у Словаччині з найгіршим показником він становить 10,4%. Найвищий показник у Хорватії – понад 99%, бо свого часу вони заборонили проводити закупівлі без нецінових критеріїв.

Нам точно варто рухатися до частішого їх застосування. Адже це інструмент, який допомагає зробити закупівлі ефективнішими і гнучкішими. 

Однак цей рух має бути поступовим і продуманим. 

Зокрема, для України насамперед потрібно попрацювати з замовниками і законодавством, щоб застосування нецінових критеріїв було зрозумілим. Тож у новому законі для цього зокрема передбачили розробку відповідної методології. Також прописали поступовий перехід до відмови від обмеження частки нецінових при оцінці пропозицій. 

Бо в певних руках хороший інструмент може перетворитися на метод дискримінації. 

Наприклад, застосування нецінових критеріїв дає можливість повторити схему "шлагбаум". 

Фактично замовник може заявити, що він готовий суттєво переплатити, якщо бізнес готовий почекати з оплатою пів року або рік. А мало які компанії, особливо зараз, погодяться на такі умови. Натомість своїй компанії, яка й переможе – заплатити значно швидше, а різницю отримати у формі відкату. Ці схеми з проплатами на практиці дуже складно контролювати.

Що вже синхронізовано з ЄС  

Наші пороги все ще значно нижчі, ніж в ЄС, закупівлі будуть швидшими, нецінові критерії відпускатимуть поступово… Відмінностей купа. То як новий закон співвідноситься з нормами та практикою ЄС і його держав-членів?

Насамперед, ми таки сповільнили свої закупівлі для кращої конкуренції – подовжили терміни і подання пропозицій на тендерах і строки оскарження (але саме для закупівель понад поріг, для якого директива ЄС визначає чіткіші правила).

Багато змін стосувалися гармонізації визначення понять – наприклад, що таке договір, замовник тощо. Десь йшлося про деталізацію – ми пропрацювали правила щодо залучення субпідрядників для робіт, розірвання договорів, проведення ринкових консультацій.

З кардинальних і насправді довгоочікуваних змін: після набуття новим законом чинності рамкові угоди можна буде укласти не лише для товарів, а й для послуг і робіт. І не лише за результатом відкритих торгів, а й шляхом інших процедур. 

З’являться нові способи закупівель.

Наприклад, конкурс проєктів, інноваційне партнерство для закупівель новітніх технологій і динамічна система закупівель (рамкова угода з елементами електронних каталогів, в яку можна доєднувати учасників) – метод, який може виявитися дуже зручним для відбудови. Також з'явиться більше гнучкості щодо внесення змін у договори.

Нині Україна все ще чекає на оцінку ухваленого документа Єврокомісією. 

Дуже ймовірно, закон доведеться змінювати.

З іншого боку, поки що вдосконалено лише правила публічних закупівель – а щоб закрити відповідну переговорну главу, треба пропрацювати ще правила щодо оборонних закупівель, закупівель замовників в окремих сферах, публічно-приватного партнерства (тим, що ми зробили в цій сфері, Єврокомісія незадоволена), вдосконалення контролю Держаудитслужби і оскарження закупівель в АМКУ та прискорення розгляду судових справ щодо публічних закупівель.

ЄС не стоїть на місці

Готуючи цей матеріал, ми в команді звернули увагу на цілу хвилю оновлення національних законів про публічні закупівлі в країнах ЄС – які, зокрема, стосувалися підвищення порогів. Влітку 2025 року своє профільне законодавство оновила Польща. А цьогоріч пороги також переглянули в Німеччині та Хорватії.

Однак найцікавіше навіть не це. 

Євросоюз уже кілька років готується до масштабного оновлення самих профільних директив – комплексно цього не робили вже понад 10 років. Буквально нещодавно, 9 вересня, Єврокомісія опублікувала відповідну пропозицію. Насамперед планують:

• об’єднати три директиви в один регламент;
• об’єднати національні системи через централізований хаб даних про публічні закупівлі (PPDS) і єдині стандарти до цих даних;
• збирати дані про весь цикл – від планування до оплати і завершення договору;
• зменшити кількість процедур закупівель фактично до трьох основних: відкритої, динамічної та інноваційної;
• запровадити базовий принцип, за яким критерії якості (нецінові) матимуть не менше 30% ваги при оцінці пропозицій, тобто будуть обов’язкові;
• запровадити кілька варіацій механізму преференцій для компаній з ЄС та країн, доступ яким регульовано Угодою про державні закупівлі в межах СОТ.

Далі пропозицію ще мають розглянути і ухвалити Рада ЄС і Європарламент. Відповідно, документ може зазнати суттєвих змін. Ну й в будь-якому разі набуде чинності ще не скоро. Але ми маємо розуміти, що оновлення євродиректив означатиме для нас необхідність знову оновлювати і своє законодавство – чи то в статусі країни-кандидатки, чи то вже члена ЄС.

Однак, знову ж, на рівні ЄС директиви визначають підходи і містять відносно чіткі правила лише для дуже дорогих закупівель. Натомість для решти кожна країна має своє національне регулювання. 

Тож Україна теж матиме можливість зберегти здобутки, які має наша система публічних закупівель. І до євроінтеграції у сфері публічних закупівель не варто ставитися як до переходу на чужі правила. Це радше можливість перейняти найкращі європейські практики для того, щоб посилити те, що вже маємо. 

Публікацію підготовлено за фінансової підтримки Європейського Союзу. Її вміст є виключною відповідальністю Transparency International Ukraine і не обов’язково відображає погляди Європейського Союзу.  

Автор: Іван Лахтіонов,

заступник виконавчого директора TI Ukraine з інноваційних проєктів