Миллиарды на восстановление: как не профинансировать проекты, наносящие вред окружающей среде

Украина восстанавливается, не дожидаясь окончания войны. В ближайшие годы миллиарды евро государственных инвестиций — средств государственного и местных бюджетов — будут направлены в энергетику, транспорт, жилищное строительство, больницы и другие государственные инвестиционные проекты и программы.

Но важно, какие именно проекты получат финансирование, по каким критериям и правилам их будут разрабатывать и оценивать, и насколько эффективно будут использованы эти средства.

Одним из важных критериев отбора должно быть потенциальное воздействие проектов на окружающую среду. И речь идет не только о природной среде, но и об эффективности вложенных средств: не придется ли стране потом платить за восстановленный объект во второй раз — из-за слишком высоких затрат на энергию или неучтенных экологических и климатических рисков?

Учет экологических критериев при подготовке проектов, претендующих на получение государственного финансирования, важен еще и потому, что большую часть проектного портфеля должны профинансировать международные партнеры. А для них экологическая составляющая имеет решающее значение.

Например, Польша в свое время Польша в свое время получила иск в Суд ЕС из-за того, что приступила к строительству дороги вокруг города Августов через болота долины Роспуды — территории, которая подпадает под действие природоохранного законодательства ЕС (сеть Natura 2000). В конце концов строительство пришлось остановить и проложить другой маршрут. Новое строительство продолжалось еще несколько лет.

В Украине экологические критерии пока не стали реальным фильтром для государственных инвестиций. Например, из Единого проектного портфеля на 2026 год из 208 проектов отобрали для дальнейшего продвижения 101. Но в 68 из них не была проведена ни базовая оценка вклада проекта в достижение экологических и климатических целей, ни базовый анализ соответствия принципу DNSH (Do No Significant Harm) — «не наносить серьезный вред».

Схожая ситуация наблюдается с инвестиционными программами. Из 66 зарегистрированных программ 37 были рекомендованы к финансированию, но в 24 случаях экономические, экологические и социальные риски вообще не были определены, а еще в трех — оценены лишь частично.

В то же время нельзя сказать, что экологические требования полностью отсутствуют в украинской системе отбора проектов. Принцип DNSH упоминается в реформе управления государственными инвестициями. Работает и платформа DREAM (Digital Restoration Ecosystem for Accountable Management) — цифровая система, через которую должны подавать, оценивать и отслеживать проекты восстановления.

Но пока экологические предохранители в этой системе в основном остаются формальностью.

Что означает принцип «не наносить серьезный вред»

Принцип DNSH — это инструмент проверки (скрининга) ЕС, который еще на начальном этапе помогает определить, стоит ли направлять государственные средства на тот или иной проект, не причиняет ли он вред ключевым экологическим целям ЕС. Их шесть:

• смягчение последствий изменения климата;
• адаптация к изменению климата;
• устойчивое использование и охрана водных и морских ресурсов без истощения и загрязнения природных источников;
• переход к циркулярной экономике (повторное использование ресурсов и сокращение количества отходов);
• предотвращение загрязнения окружающей среды и контроль над ним;
• охрана и восстановление биоразнообразия и экосистем.

Принцип DNSH не следует путать с оценкой воздействия на окружающую среду (ОВОС). DNSH призван отсеять потенциально вредные проекты на раннем этапе, а ОВОС — подробно оценить воздействие конкретного проекта перед его утверждением. Эти инструменты дополняют, но не заменяют друг друга.

Правительство Румынии планировало привлечь средства ЕС на проект газовой инфраструктуры, представляя его как «зеленую» энергетику благодаря добавке водорода. Еврокомиссия и экологи применили логику DNSH и отклонили проект еще на этапе отбора, поскольку он противоречил цели по смягчению последствий изменения климата.

Но оценка экологических рисков на раннем этапе не обязательно приводит к отклонению проекта — она дает возможность скорректировать его. Например, в чешском Национальном плане восстановления был проект по модернизации и повышению эффективности тепловых сетей. Формально он отвечал требованиям энергоэффективности. Но экологи, применив скрининг DNSH, обратили внимание, что модернизация сетей может фактически продлить работу систем, которые остаются зависимыми от ископаемого топлива, особенно природного газа. В результате Европейская комиссия добилась включения в проект требования: финансирование возможно только при условии обязательного перехода на возобновляемые или низкоуглеродные источники энергии.

Как экологические критерии работают в ЕС — и что из этого может взять Украина

В европейском опыте можно выделить несколько подходов к экологической оценке проектов, которые стоит принять во внимание Украине.

1. Как проверяют проекты на практике

Практический пример применения принципа DNSH — новый Социальный климатический фонд ЕС. Его создали, чтобы смягчить социальные последствия перехода ЕС к более жестким климатическим правилам. В частности, в ЕС ввели систему ETS2, которая предусматривает повышение платы за выбросы парниковых газов. Это повышение будет распространяться, в частности, и на топливо, используемое для отопления зданий и транспорта. Фонд призван поддерживать наиболее уязвимые домохозяйства и микропредприятия в ходе «зеленого» перехода.

Бюджет Фонда 2026–2032 годы предусматривает как минимум 86,7 млрд евро. Эти средства можно направлять, в частности, на реновацию зданий, установку более экологичных систем отопления и охлаждения, использование возобновляемой энергии, транспорт с низким или нулевым уровнем выбросов и велосипедную инфраструктуру.

Для Украины этот опыт важен не только с точки зрения направлений финансирования — они во многом совпадают с приоритетами восстановления.

Вот как Фонд проверяет проекты, претендующие на финансирование:

• Для каждого сектора заранее определяют четкие критерии.
• Очевидно вредные виды деятельности сразу вносят в список запрещенных.
• Страны — члены ЕС получают средства из Фонда не автоматически, а только после того, как продемонстрируют прогресс в выполнении предусмотренных планами мероприятий и достижении установленных результатов.

Такой подход показывает, что экологическая экспертиза не обязательно должна быть одинаково тщательной для всех проектов. Чем выше потенциальный риск для окружающей среды, тем более подробной она должна быть.

2. Чем выше риск, тем тщательнее проверка

По аналогичной логике действует и Европейский банк реконструкции и развития — одно из основных международных финансовых учреждений, участвующих в восстановлении Украины. ЕБРР классифицирует  виды деятельности по высокому, среднему или низкому уровню экологических и социальных рисков. От уровня риска зависит глубина проверки. У банка также есть перечни  секторов и видов деятельности, которые он не финансирует. В частности, это проекты, связанные с добычей нефти, газа и угля, использованием озоноразрушающих веществ и другими экологически вредными видами деятельности.

Для Украины этот опыт имеет вполне практическое значение: ЕБРР, как и другие международные финансовые учреждения, уже применяет такие стандарты к значительной части финансирования восстановления Украины.

3. Проверять комплексно: урок Эстонии

Наличие экологических критериев само по себе еще не гарантирует, что они будут работать эффективно. Принцип DNSH в ЕС применяется лишь с 2021 года, поэтому практика его применения еще только формируется — и выявляет слабые места. Например, в 2024 году европейская сеть экологических общественных организаций Bankwatch проверила применение принципа DNSH в странах Центральной и Восточной Европы.

Проверка показала, что экологические оценки зачастую были поверхностными, без надлежащей верификации и прозрачности. Показательный пример — железная дорога Rail Baltica в Эстонии. На средства ЕС здесь построили несколько «зеленых мостов» — экодуков. Оценку DNSH провели только для них, тогда как строительство всей железной дороги предполагало вырубку 860 гектаров леса. Больше 63 гектаров, где обитали глухари, вырубили именно на том участке, который должен был компенсировать экологический вред от строительства.

Это пример того, почему проект нужно оценивать в целом, а не по отдельным его элементам. Впрочем, эти ошибки не ставят под сомнение сам принцип DNSH. Этот механизм будут развивать и совершенствовать в последующие годы.

Какова сейчас ситуация в Украине

Реформа управления государственными инвестициями устанавливает единый порядок работы с проектами на всех этапах — от подготовки и оценки до определения приоритетности и последующего мониторинга на национальном, региональном и местном уровнях.

Все проектные предложения должны подавать через платформу DREAM. Каждый проект получает уникальный идентификатор, по которому можно отслеживать его путь от подачи заявки до реализации. Через платформу можно координировать и проекты с международными партнерами.

Эта система уже содержит отдельные элементы экологического скрининга, в частности прямую ссылку на принцип DNSH. Но фактически оценку проводит сам инициатор проекта — государственный орган, орган местного самоуправления или государственное либо коммунальное юридическое лицо.

Инициатор самостоятельно отвечает на экологические и климатические вопросы, руководствуясь методическими рекомендациями Министерства экономики. В дальнейшем эти ответы проверяют лишь в рамках внутренней секторальной оценки. Процедура не предусматривает независимой или внешней верификации.

Кроме того, скрининг преимущественно базируется на вопросах с ответами «да» или «нет». Например: «Проведен ли базовый анализ соответствия принципу DNSH?». Положительный ответ лишь подтверждает, что некую оценку якобы провели. Он не показывает, каким был ее результат, признали ли проект соответствующим экологическим требованиям и выявили ли значительные риски.

Следовательно, из-за общих формулировок и отсутствия четких пороговых значений даже экологически вредный проект могут согласовать, если необходимые документы формально заполнены.

Как сделать экологические предохранители реальными

Украине нужно перейти к четким экологическим критериям, которые действительно будут влиять на отбор проектов.

• Ввести четкие критерии оценки проекта вместо общих вопросов «да/нет». Такой скрининг должен содержать понятные определения и практические примеры, чтобы правила одинаково применялись в разных секторах и громадах. И оценивать проект нужно в целом, чтобы не повторить опыт эстонской железной дороги с экодуками.
• Определить, что нельзя финансировать. Украине нужен четкий перечень видов деятельности, которые не могут получать государственное финансирование из-за серьезного вреда окружающей среде. Сначала это может быть единый для всех отраслей перечень явно вредных видов деятельности. Впоследствии его можно дополнить отраслевыми критериями для энергетики, транспорта, строительства и других секторов.

Важно, чтобы такая предварительная фильтрация проектов проходила еще на начальном этапе — до того, как государство или громада потратят средства и время на их подробное технико-экономическое обоснование.

• Согласовать правила с подходами ЕС. Каждый проект должен способствовать достижению как минимум одной экологической цели и при этом не наносить серьезный вред другим. Это важно как для евроинтеграции, так и для доступа украинских проектов к европейскому финансированию.
• Обеспечить независимую проверку экологических показателей каждого проекта. Вместо формальных вопросов о том, проводили ли оценку, критерии должны отражать ее результат: какие риски выявлены, отвечает ли проект принципу DNSH и какие условия необходимо выполнить.

Восстановление не должно создавать новые экологические проблемы

Принцип «не наносить серьезный вред» может показаться сложным техническим понятием. На самом деле его логика проста: государственные средства не следует направлять на проекты, которые создадут новые экологические проблемы или будут противоречить климатическим и евроинтеграционным целям Украины.

Для граждан это означает вполне конкретные вещи: больницы, жилье, системы отопления, дороги и другие объекты, которые Украина строит и восстанавливает сегодня, должны служить десятилетиями, а не требовать через несколько лет новых затрат из-за неустойчивых решений, использования устаревших технологий и материалов, что можно было предвидеть.

Опыт ЕС показывает, что экологические предохранители могут быть простыми и практичными, если не сводить их к формальной анкете. Украина должна учесть ошибки соседей и не повторять их. Мы уже имеем основу для внедрения эффективных экологических критериев, поэтому теперь принцип DNSH должен превратиться в реальный механизм предварительной оценки и отбора государственных проектов.