Стягнути активи легко, довести законність — ні. Чому санкції України вразливі

Є реформи, які у постійному фокусі уваги, — судова, антикорупційна, митна. А є реформа, яка майже непомітна в публічних обговореннях, хоча безпосередньо впливатиме на здатність України виконувати спільні санкційні рішення та регламенти Європейського Союзу.

Це реформа санкційної політики.

Навіть у межах Кластеру 6 «Зовнішні відносини», який офіційно відкрили в липні, окремого орієнтира саме щодо санкцій немає. Водночас у спільній позиції ЄС прямо зазначено: українське законодавство поки лише частково узгоджене з досягненнями у сфері обмежувальних заходів і до моменту вступу має відповідати всім санкційним режимам і системі виконання санкцій ЄС.

Для більшості громадян санкційна політика стає помітною переважно тоді, коли санкції застосовують до відомих політиків чи бізнесменів. Тоді дискусія зводиться до конкретних прізвищ. Але санкційна політика не полягає лише у застосуванні обмежень. Після кожного рішення виникає безліч важливих питань, зокрема, як санкції реалізуються, як їх можна оскаржити, чи є відповідальність за порушення обмежень. Саме від цього й залежить, наскільки українська санкційна система відповідає європейським правилам і чи готова вона працювати за ними після вступу до ЄС.

Санкції Україні потрібні. Проблема — у правилах

Для України санкції — це не формальність, а один із ключових інструментів безпеки. Вони дають змогу обмежувати доступ до економічних ресурсів і зменшувати вплив осіб, які підтримують російську агресію або становлять загрозу національній безпеці.

Ба більше, Україна має унікальний інструмент — санкцію у вигляді стягнення активів у дохід держави. Вона дає змогу стягувати в дохід держави активи осіб, пов’язаних із підтримкою агресії, очищати українську економіку від російського капіталу та впливу. Завдяки цьому інструменту вдалося стягнути активи в президента-втікача Януковича, російських олігархів, колаборантів, пропагандистів та інших пособників Росії.

Кошти від реалізації стягнених активів перераховують до Фонду ліквідації наслідків збройної агресії, до якого вже відправили мільярди гривень. Лише 2025 року до Фонду перерахували 4,51 млрд грн.

Проблема не в тому, що Україна активно використовує санкції, а в тому, що за понад десять років повноцінної системи правил навколо цього інструменту так і не побудували.

Унаслідок цього українська санкційна система сьогодні має одразу два протилежні недоліки: вона дає державі надто широку дискрецію там, де потрібні правові гарантії, і залишається недостатньо ефективною там, де потрібне реальне виконання санкцій.

Сильний інструмент без достатніх запобіжників

Що сильніше санкції втручаються у право власності та економічну діяльність людини, то чіткішими мають бути підстави для їхнього застосування, процедура ухвалення рішення та можливості для захисту. В Україні з цим досі є проблеми.

Найпоказовішими є рішення щодо українських політиків. Застосування санкцій до колишнього президента та лідера опозиції Петра Порошенка спричинило не лише великий суспільний резонанс, а й занепокоєння правозахисників. Так само питання викликало застосування санкцій до колишнього керівника офісу президента Андрія Богдана. В обох випадках суспільство не отримало чіткого пояснення, які саме факти стали підставою для запровадження санкцій.

Проблема ширша за обґрунтованість конкретних санкцій. Вона полягає в тому, що підсанкційній особі не повідомляють навіть загальних підстав їхнього застосування. До того ж домогтися перегляду санкцій складно. Окремої адміністративної процедури перегляду санкцій за зверненням підсанкційної особи закон не передбачає. Судове оскарження роками було ускладнене через позицію Великої палати Верховного суду у справі №800/162/16, відповідно до якої повноваження суду щодо оцінки підстав застосування санкцій обмежені. За таких умов виникає ризик використання санкцій не лише як інструменту безпеки, а й як засобу політичного тиску.

Це вже не лише питання суспільної дискусії. У справі «ТОВ М.С.Л. проти України» Європейський суд з прав людини констатував відсутність достатніх процесуальних гарантій, індивідуалізованого обґрунтування санкцій і належного судового контролю.

При цьому, навіть попри конкретизовану позицію Великої палати Верховного суду, в якій враховано рішення ЄСПЛ у згаданій справі, досі системного перезавантаження процедури не відбулося: нові укази про застосування санкцій усе ще не містять навіть стислого викладу фактичних підстав, на яких ґрунтується рішення.

Як наслідок, виникає просте запитання: як людина має ефективно захищатися в суді, якщо вона не знає, які саме обставини держава поклала в основу санкцій?

Водночас у ЄС підстави застосування санкцій до особи зазначають безпосередньо в санкційних рішеннях, що дає змогу зрозуміти причини застосування обмежень та оскаржити їх.

Європейський підхід не означає слабших санкцій. Навпаки, сильний безпековий інструмент потребує сильних правових запобіжників — зрозумілих підстав, належного обґрунтування, можливості перегляду та ефективного судового контролю. Саме цього українській системі сьогодні бракує.

Застосувати санкції простіше, ніж їх виконати

Інша проблема української санкційної системи — слабка інфраструктура їхньої реалізації. Держава може швидко запровадити обмеження, але далі виникають запитання: хто контролює їхнє виконання, що відбувається із заблокованими активами і що робити, коли санкції порушують права третіх осіб або зупиняють роботу бізнесу.

Один із прикладів — відсутність в Україні механізму санкційних дозволів. У ЄС компетентний орган у чітко визначених випадках, зокрема для гуманітарних і медичних потреб чи оплати правничої допомоги, може дозволити операції із заблокованими активами, якщо це не суперечить меті санкцій. В Україні такого системного механізму немає, тому санкції іноді створюють проблеми не лише для підсанкційної особи, а й для її бізнес-партнерів, працівників чи членів родини.

А в деяких випадках сама держава зазнає збитків. Наприклад, 2023 року після зупинення спецдозволів компаній групи Smart Energy у зв’язку із санкціями проти Вадима Новинського зупинили роботу двох газовидобувних підприємств. За оцінкою самої групи, лише станом на кінець червня того року держава недоотримала близько 320 млн грн податків і майже 40 млн кубометрів газу.

Ще одна проблема — відсутність повноцінного санкційного звітування. Щоб контролювати заблоковані активи та виявляти спроби обходу санкцій, держава має насамперед знати, які саме активи заблоковані, де вони перебувають і хто ними володіє. У ЄС підсанкційні особи (і не тільки) зобов’язані повідомляти компетентні органи про заморожені активи. В Україні такого механізму досі немає.

Ба більше, попри понад десять років функціонування санкційного механізму, парламент досі не ухвалив законодавства, яке криміналізує саме порушення санкцій. 2024 року ЄС ухвалив Директиву 2024/1226, яка встановила спільні мінімальні правила криміналізації порушень і обходу санкцій. Держави-члени мали транспонувати її до 20 травня 2025 року. Україна членом ЄС ще не є, однак Єврокомісія у звіті за 2025 рік прямо зазначила: обхід санкцій досі не є окремим кримінальним правопорушенням, а українську систему виконання санкцій необхідно надалі наближати до досягнень ЄС. Законопроєкт №12406, ухвалений за основу ще у червні 2025-го, понад рік очікує на друге читання.

Є й інституційна проблема: в Україні немає єдиного органу, який відповідав би за практичну реалізацію санкційної політики. Натомість повноваження розпорошені між різними інституціями, що ускладнює координацію та контроль за виконанням санкцій.

Тому проблема української санкційної політики не лише в тому, кого і за що санкціонують, а й у тому, чи здатна держава зробити ці санкції реально дієвими, контрольованими та передбачуваними.

Готувати систему потрібно до вступу, а не після нього

Відсутність окремого санкційного бенчмарку не означає відсутності вимог у цій сфері. Вони випливають із самої логіки членства: Україна має бути готова не просто приєднуватися до санкційних рішень ЄС, а й забезпечувати їхнє виконання відповідно до європейських правил.

Для цього Україні вже зараз потрібно:

• зробити процедуру застосування санкцій прозорішою — передбачити чіткі підстави для їхнього застосування та належне обґрунтування санкційних рішень;
• забезпечити ефективні механізми оскарження санкцій — підсанкційна особа повинна мати реальну можливість оскаржити рішення в компетентному органі та в незалежному суді;
• запровадити механізм санкційних дозволів, щоб у чітко визначених випадках мінімізувати необґрунтовану шкоду для третіх осіб і бізнесу без послаблення самих санкцій;
• створити повноцінну систему санкційного звітування, яка дасть державі можливість бачити та контролювати заблоковані активи;
• встановити дієву відповідальність за порушення та обхід санкцій відповідно до європейських стандартів;
• визначити єдиний компетентний орган, відповідальний за реалізацію санкцій, — він має координувати їхнє виконання, надавати санкційні дозволи, отримувати звітність про заблоковані активи та контролювати дотримання встановлених обмежень.

Завдання полягає не в тому, щоб зробити санкції слабшими, а в тому, щоб зробити систему сильнішою: держава повинна швидко реагувати на загрози, але водночас пояснювати свої рішення, контролювати їхнє виконання та забезпечувати дотримання встановлених правил. Відсутність окремого санкційного бенчмарку не звільняє України від цього завдання: до дня вступу санкційна система має бути готова працювати за тими самими правилами, що й у ЄС.