Взыскать активы легко, доказать законность — нет. Почему санкции Украины уязвимы

Есть реформы, постоянно находящиеся в фокусе внимания, — судебная, антикоррупционная, таможенная. А есть реформа, которая почти незаметна в публичных обсуждениях, хотя будет непосредственно влиять на способность Украины выполнять общие санкционные решения и регламенты Европейского Союза.

Это реформа санкционной политики.

Даже в рамках Кластера 6 «Внешние отношения», официально открытого в июле, отдельного ориентира именно по санкциям нет. В то же время в совместной позиции ЕС прямо указано: украинское законодательство пока только отчасти согласуется с достижениями в сфере ограничительных мер и к моменту вступления должно соответствовать всем санкционным режимам и системе исполнения санкций ЕС.

Для большинства граждан санкционная политика становится заметной в основном тогда, когда санкции применяются к известным политикам или бизнесменам. В этом случае дискуссия сводится к конкретным фамилиям. Но санкционная политика заключается не только в применении ограничений. После каждого решения возникает множество важных вопросов, в частности, как санкции реализуются, как их можно обжаловать, существует ли ответственность за нарушение ограничений. Именно от этого и зависит, насколько украинская санкционная система соответствует европейским правилам и готова ли она работать по ним после вступления в ЕС.

Санкции Украине необходимы. Проблема — в правилах

Для Украины санкции — это не формальность, а один из ключевых инструментов безопасности. Они позволяют ограничивать доступ к экономическим ресурсам и уменьшать влияние лиц, поддерживающих российскую агрессию или представляющих угрозу национальной безопасности.

Более того, у Украины есть уникальный инструмент — санкция в виде взыскания активов в доход государства. Она позволяет взыскивать в доход государства активы лиц, связанных с поддержкой агрессии, очищать украинскую экономику от российского капитала и влияния. Благодаря этому инструменту удалось взыскать активы у беглого президента Януковича, российских олигархов, коллаборантов, пропагандистов и других пособников России.

Средства от реализации взысканных активов перечисляются в Фонд ликвидации последствий вооруженной агрессии, в который уже направили миллиарды гривен. Только в 2025 году в Фонд перечислили 4,51 млрд грн.

Проблема не в том, что Украина активно использует санкции, а в том, что за более чем десять лет полноценную систему правил вокруг этого инструмента так и не построили.

В результате у украинской санкционной системы сегодня есть сразу два противоположных недостатка: она дает государству слишком широкую дискрецию там, где необходимы правовые гарантии, и остается недостаточно эффективной там, где требуется реальное исполнение санкций.

Сильный инструмент без достаточных предохранителей

Чем сильнее санкции вмешиваются в право собственности и экономическую деятельность человека, тем более четкими должны быть основания для их применения, процедура принятия решения и возможности для защиты. В Украине с этим до сих пор есть проблемы.

Наиболее показательны решения в отношении украинских политиков. Применение санкций к бывшему президенту и лидеру оппозиции Петру Порошенко вызвало не только большой общественный резонанс, но и беспокойство правозащитников. Также вопросы возникли по поводу применения санкций к бывшему руководителю офиса президента Андрею Богдану. В обоих случаях общество не получило четкое объяснение, какие именно факты стали основанием для введения санкций.

Проблема шире обоснованности конкретных санкций. Она заключается в том, что подсанкционному лицу не сообщают даже общие основания для их применения. К тому же добиться пересмотра санкций сложно. Отдельной административной процедуры пересмотра санкций по обращению подсанкционного лица закон не предусматривает. Судебное обжалование годами было затруднено из-за позиции Большой палаты Верховного суда по делу №800/162/16, согласно которой полномочия суда по оценке оснований применения санкций ограничены. В таких условиях возникает риск использования санкций не только как инструмента безопасности, но и как средства политического давления.

Это уже не только вопрос общественной дискуссии. В деле «ООО М.С.Л. против Украины» Европейский суд по правам человека констатировал отсутствие достаточных процессуальных гарантий, индивидуализированного обоснования санкций и надлежащего судебного контроля.

При этом, даже несмотря на конкретизированную позицию Большой палаты Верховного суда, в которой учтено решение ЕСПЧ по упомянутому делу, до сих пор системная перезагрузка процедуры не произошла: новые указы о применении санкций по-прежнему не содержат даже краткого изложения фактических оснований, на которых базируется решение.

Как следствие, возникает простой вопрос: как человек должен эффективно защищаться в суде, если он не знает, какие именно обстоятельства государство положило в основу санкций?

В то же время в ЕС основания применения санкций к лицу указываются непосредственно в санкционных решениях, что позволяет понять причины применения ограничений и обжаловать их.

Европейский подход не означает более слабые санкции. Наоборот, сильный инструмент безопасности требует сильных правовых предохранителей — понятных оснований, надлежащего обоснования, возможности пересмотра и эффективного судебного контроля. Именно этого украинской системе сегодня не хватает.

Применить санкции проще, чем их выполнить

Другая проблема украинской санкционной системы — слабая инфраструктура их реализации. Государство может быстро ввести ограничения, но дальше возникают вопросы: кто контролирует их выполнение, что происходит с заблокированными активами и что делать, когда санкции нарушают права третьих лиц или останавливают работу бизнеса.

Один из примеров — отсутствие в Украине механизма санкционных разрешений. В ЕС компетентный орган в четко определенных случаях, в частности для гуманитарных и медицинских нужд или оплаты правовой помощи, может разрешить операции с заблокированными активами, если это не противоречит цели санкций. В Украине такой системный механизм отсутствует, поэтому санкции иногда создают проблемы не только для подсанкционного лица, но и для его бизнес-партнеров, работников или членов семьи.

А в некоторых случаях убытки несет само государство. Например, в 2023 году после приостановки спецразрешений компаний группы Smart Energy в связи с санкциями против Вадима Новинского была остановлена работа двух газодобывающих предприятий. По оценке самой группы, только по состоянию на конец июня того года государство недополучило около 320 млн грн налогов и почти 40 млн кубометров газа.

Еще одна проблема — отсутствие полноценной санкционной отчетности. Чтобы контролировать заблокированные активы и выявлять попытки обхода санкций, государство должно прежде всего знать, какие именно активы заблокированы, где они находятся и кто ими владеет. В ЕС подсанкционные лица (и не только) обязаны уведомлять компетентные органы о замороженных активах. В Украине такого механизма до сих пор нет.

Более того, несмотря на более чем десять лет функционирования санкционного механизма, парламент до сих пор не принял законодательство, которое криминализирует именно нарушение санкций. В 2024 году ЕС принял Директиву 2024/1226, которая установила общие минимальные правила криминализации нарушений и обхода санкций. Государства-члены должны были транспонировать ее до 20 мая 2025 года. Украина еще не член ЕС, но Еврокомиссия в отчете за 2025 год прямо указала: обход санкций до сих пор не считается отдельным уголовным правонарушением, а украинскую систему исполнения санкций необходимо продолжить приближать к достижениям ЕС. Законопроект №12406, принятый за основу еще в июне 2025-го, больше года ожидает второго чтения.

Есть и институциональная проблема: в Украине нет единого органа, который бы отвечал за практическую реализацию санкционной политики. Вместо этого полномочия распылены между различными институтами, что усложняет координацию и контроль за выполнением санкций.

Поэтому проблема украинской санкционной политики не только в том, кого и за что санкционируют, но и в том, способно ли государство сделать эти санкции реально действенными, контролируемыми и предсказуемыми.

Готовить систему нужно до вступления, а не после него

Отсутствие отдельного санкционного бенчмарка не означает отсутствие требований в этой сфере. Они следуют из самой логики членства: Украина должна быть готова не просто присоединяться к санкционным решениям ЕС, но и обеспечивать их выполнение в соответствии с европейскими правилами.

Для этого Украине уже сейчас необходимо:

• сделать процедуру применения санкций более прозрачной — предусмотреть четкие основания для их применения и надлежащее обоснование санкционных решений;
• обеспечить эффективные механизмы обжалования санкций — подсанкционное лицо должно иметь реальную возможность обжаловать решение в компетентном органе и в независимом суде;
• ввести механизм санкционных разрешений, чтобы в четко определенных случаях минимизировать необоснованный ущерб для третьих лиц и бизнеса без ослабления самих санкций;
• создать полноценную систему санкционной отчетности, позволяющую государству видеть и контролировать заблокированные активы;
• установить действенную ответственность за нарушение и обход санкций в соответствии с европейскими стандартами;
• определить единый компетентный орган, ответственный за реализацию санкций, — он должен координировать их выполнение, выдавать санкционные разрешения, получать отчетность о заблокированных активах и контролировать соблюдение установленных ограничений.

Задача заключается не в том, чтобы сделать санкции слабее, а в том, чтобы сделать систему сильнее: государство должно быстро реагировать на угрозы, но в то же время объяснять свои решения, контролировать их выполнение и обеспечивать соблюдение установленных правил. Отсутствие отдельного санкционного бенчмарка не освобождает Украину от этой задачи: ко дню вступления санкционная система должна быть готова работать по тем же правилам, что и в ЕС.