Тривоги нон-стоп. Як жити містам у нових реаліях війни

Різке зростання інтенсивності та частоти ракетних і дронових атак поставило перед суспільством питання: як працювати, навчатися, спати та власне жити, коли повітряна тривога перестає бути надзвичайною подією і стає частиною повсякденного життя?

Для України ця ситуація не нова. Харків, Дніпро, Суми, Запоріжжя та інші міста, розташовані ближче до лінії фронту, роками живуть під постійною загрозою ударів. Нове в іншому: зміна тактики російських атак дедалі більше стирає межу між тиловим і прифронтовим містом. З необхідністю не просто переживати окремі атаки, а пристосовувати до постійних тривог роботу транспорту, бізнесу, установ і повсякденне життя людей зіткнувся й Київ.

Прифронтові міста навчилися швидко відновлювати життя після ударів. Але здатність швидко ліквідувати наслідки — це ще не відповідь на питання, як місто має жити під час практично безперервної загрози.

Уряд запропонував свої рецепти у постанові №1092. Наскільки вони відповідають новій реальності, чи враховують досвід міст, які живуть у таких умовах уже роками, і що ще потрібно змінити, аби велике місто могло не лише переживати тривоги, а й продовжувати працювати?

Чотири роки досвіду. Чи стала Україна стійкішою?

За чотири роки прифронтові міста напрацювали власні способи адаптації: Харків розвиває підземні освітні простори, Запоріжжя — захищені школи, інші міста пристосовують транспорт та інфраструктуру до характеру загрози. Це не готовий набір рішень, який можна механічно перенести до Києва, але досвід, який держава мала б системно аналізувати, перш ніж установлювати загальні правила.

Утім, сама логіка пристосування міст до тривалих бомбардувань не нова. Тут можна згадати Лондон, який із вересня 1940 року зазнавав безперервних бомбардувань протягом 57 ночей. Проте українська ситуація має принципову відмінність: українські міста живуть під повітряною загрозою роками. Тому самого алгоритму «сигнал тривоги — укриття» вже недостатньо. Завдання полягає в тому, щоб вибудувати систему безпеки, за якої місто може не лише ховатися від ударів, а й продовжувати працювати: перевозити людей, навчати дітей, забезпечувати роботу бізнесу, лікарень і міської інфраструктури.

З розмови з мером Дніпра Борисом Філатовим я зробив висновок: універсального алгоритму тут немає. Ключове значення має злагоджена взаємодія обласної військової адміністрації, військових, поліції та міської влади. Саме вона дає змогу швидко знаходити рішення там, де нормативні циркуляри не встигають за ситуацією. На думку Філатова, такої взаємодії між центральною та місцевою владою досі бракує. У Києві ж протистояння центральної та міської влади взагалі сягнуло піку.

Одне із його проявів — кримінальні провадження щодо представників місцевого самоврядування. Показова й історія директора департаменту муніципальної безпеки Київської міськдержадміністрації Романа Ткачука: шість підозр, суди, відсторонення і повернення на посаду. За стільки років хоча б частина цих справ мала отримати судову крапку — обвинувальний або виправдувальний вирок. Така ситуація точно не додає керованості системі безпеки Києва.

Що запропонував КМУ

Постановою Кабінету міністрів №1092 запроваджено два рівні повітряної загрози: жовтий — під час атаки дронів, червоний — у разі підвищеної загрози ракетного або комбінованого удару. За жовтого рівня бізнес може продовжувати роботу за умови дотримання вимог безпеки. Цей поділ уже діє, і Київ живе за новими правилами.

Це принциповий крок влади, який дає можливість не зупиняти роботи автоматично під час кожної дронової атаки. Для бізнесу постанова встановлює умови продовження діяльності, а відвідувачам за жовтого рівня залишає на власний розсуд вибір — перебувати в приміщенні чи йти в укриття. Зрештою, це відповідає й поведінці значної частини населення: принаймні я за всі роки війни жодного разу не бачив, щоб люди кидалися з магазину, аптеки чи перукарні в укриття під час оголошення тривоги.

Однак далі постає складніше питання. Уряд вимагає забезпечити персоналу та відвідувачам доступ до укриттів, а там, де їх немає, дає три місяці на розв’язання проблеми.

Мобільні укриття могли б частково закривати прогалини там, де стаціонарних споруд недостатньо. У Києві, за даними, які ми наводили в попередньому матеріалі ZN.UA, налічувалося 4368 об’єктів фонду захисних споруд загальною місткістю близько 2,18 мільйона людей. За фактичного населення понад 3,7 мільйона це приблизно 59%. Причому 3806 об’єктів — найпростіші укриття, а не спеціально побудовані сховища. Тому нова система впирається не лише в поведінку бізнесу, а й у фізичну наявність інфраструктури захисту.

За жовтого рівня бізнес може працювати, якщо має доступне укриття для персоналу та відвідувачів. Якщо укриття немає, то за погодженням із трудовим колективом роботу можна продовжувати до його облаштування, але не довше як три місяці.

Щодо червоного рівня прем’єр-міністр Сергій Корецький пояснив, що він означатиме зупинку роботи та обов’язковий перехід людей в укриття. Але сама постанова прямо регулює продовження роботи бізнесу за жовтого рівня, тоді як щодо червоного встановлює обмеження для метрополітену. Отже, розрив між політичними заявами і нормативним текстом потребує додаткового роз’яснення.

Нова система не означає скасування ризику, а є спробою ним управляти — розрізняти рівні загрози й визначати, коли зупинка всього міста виправдана, а коли ні. Але й тут потрібна подальша диференціація: ризики можливого ураження великого торговельного центру чи концертного залу із сотнями людей і маленької перукарні чи кав’ярні очевидно різні.

Що уряд пропонує бізнесу — годівницю чи зашморг?

Звідси фатальне запитання: що буде, коли три місяці спливуть, а укриття не з’явиться? Перукарні, кав’ярні, аптеки та інші заклади штрафуватимуть? Закриватимуть? Очікувати, що малий бізнес чи навіть комунальні підприємства знайдуть «зайві» мільйон-два на встановлення поруч хоча б мобільного укриття, — цідковита фантастика.

Тим часом КМУ доручив Міністерству внутрішніх справ, Мін'юсту, Мінекономіки, Мінрозвитку та іншим відомствам підготувати акти, необхідні для виконання постанови. А от що буде записано в цих актах — питання принципове.

Хто контролюватиме виконання вимог? Хто і на яких підставах перевірятиме бізнес? Якими будуть наслідки їхнього невиконання і що робити там, де облаштувати укриття об’єктивно неможливо? Що більше контрольних і каральних повноважень отримають чиновники, то важливіше, щоб правила були чіткими й однаковими для всіх. Інакше «забезпечення укриттями» справді ризикує перетворитися для малого та середнього бізнесу і на годівницю, і на зашморг.

У підсумку виникає парадокс: держава та місцева влада за роки великої війни так і не створили достатньої мережі доступних укриттів, а тепер відповідальність за розв’язання цієї проблеми фактично перекладають на людей і бізнес.

Місто живе, коли рухається

Що означає «обмежений режим» роботи метро за червоного рівня, не зовсім зрозуміло. У Дніпрі метро повністю підземне, у Харкові всі станції також підземні, а єдиний наземний шляхопровід — закритого типу. Отже, якщо потреба змінювати режими руху метро в цих містах залежно від рівня небезпеки і є, то вона має іншу природу, ніж у Києві, де поїзди проходять відкритими ділянками та мостами через Дніпро.

Київ поділений Дніпром, і для 3-мільйонного міста зв’язок між двома берегами — необхідна умова нормального функціонування. 2025 року столична підземка перевезла майже 250 мільйонів пасажирів. Тому багатогодинне припинення руху поїздів через мости та відкриті ділянки під час частих тривог не просто незручність, воно паралізує транспортний «кровообіг» міста.

З 10 вересня «зелена лінія» за жовтого рівня працює без обмежень і перевозить пасажирів через Південний міст, за червоного рух через міст припиняється. Натомість «червона лінія» на відкритих ділянках зупиняється за будь-якого рівня повітряної загрози, хоча наземний громадський транспорт продовжує курсувати. Де тут логіка? При цьому постанова №1092 рекомендує за жовтого рівня забезпечити роботу метро в повному обсязі, зокрема на наземних ділянках. Чому ж Київ не відкрив руху «червоною лінією»?

Одне з можливих пояснень — складність евакуації пасажирів у разі вимушеної зупинки поїзда на відкритій ділянці. Але тоді виникає запитання: чи розробили Київський метрополітен, ДСНС і міська влада відповідні алгоритми і чому вони досі не дозволяють відкрити рух хоча б за жовтого рівня загрози?

Отже, відповідь тут має бути не політичною, а технічною: Київський метрополітен, ДСНС, військові та міська влада мають визначити, за яких умов рух відкритими ділянками можливий, які потрібні алгоритми евакуації та чи можуть інженерні засоби знизити ризик.

Як місту спати і не зупинятися уві сні

Є ще людський вимір. Не секрет, що далеко не всі під час кожної нічної тривоги йдуть до укриття. Частина людей намагається продовжувати спати, навіть коли сигнали повторюються кілька разів за ніч. Це не аргумент проти оповіщення загалом, але причина поставити запитання: яким воно має бути, коли тривога перетворюється з виняткової події на регулярне тло?

У Києві диференційована система вже працює: вона повідомляє про жовтий або червоний рівень загрози через офіційні канали міської влади та застосунок «Київ цифровий», але паралельно працюють вуличні сирени. Та чи потрібно однаково використовувати їх за різних рівнів загрози, особливо вночі?

Тому диференціація рівнів загрози має стосуватися не лише режиму роботи міста, а й способу оповіщення: чи справді завивання сирен потрібне за кожного рівня небезпеки?

Є й інша проблема. Про пересування дронів і появу ракет люди дізнаються не лише з офіційних повідомлень, а й із десятків моніторингових Telegram-каналів. Сам факт їхньої популярності порушує питання: якої інформації людям бракує в офіційній системі, чи можна давати її більше, не розкриваючи даних, які можуть зашкодити роботі ППО.

Комендантська година теж має не лише безпекову, а й економічну ціну. Життя міста не переривається ні на хвилину. Ніч — це час неперервних технологічних процесів, ремонту міської інфраструктури, доставки товарів, роботи вокзалів та іншої логістики. Якщо вдень діяльність дедалі частіше переривають тривоги, можливість використовувати нічний час стає для великого міста ще важливішою.

У перші місяці вторгнення, коли існувала реальна загроза проникнення диверсійних груп, жорсткі обмеження на пересування вночі були виправдані. Але чи можна сьогодні частину безпекових функцій комендантської години забезпечити іншими сучасними способами? У Києві працюють десятки тисяч муніципальних і приватних камер спостереження. Тож, може, варто завдання комендантської години вирішувати за допомогою сучасних систем контролю, не обмежуючи пересування людей?

Київ уже пішов на послаблення: з 10 вересня комендантська година триває з 01:00 до 05:00, подовжено роботу громадського транспорту, транзитному вантажному транспорту дозволено рухатися містом уночі, а для пасажирів нічних поїздів організовано спеціальні автобусні маршрути. Може, варто скасувати комендантську годину взагалі?

Хто має вирішувати?

Чи існує постійний механізм, через який досвід міст стає державною політикою? Чи збирає уряд системно практики Харкова, Дніпра, Сум, Запоріжжя й Києва? Чи оцінює, що працює, і чи переносить успішні рішення в загальні правила? Або ж рішення ухвалюються ситуативно — коли чергове загострення змушує терміново змінювати протоколи?

Є й інший бік проблеми: посадовець на місці має розуміти межі власної відповідальності за нестандартне рішення. Система має одночасно вимагати дотримуватися правил і залишати простір для ініціативи, адже обставини змінюються швидше, ніж нормативна база. Інакше замість відповідальності за результат виникає стимул просто не відхилятися від інструкції й уникати ухвалювати рішення.

У Києві проблему ускладнює розподіл відповідальності між міським головою та КМДА, КМВА і десятьма райдержадміністраціями: кадрові й фінансові важелі не завжди перебувають у тих самих руках, що й політична відповідальність. Тому історію з мобільними укриттями не можна звести ні до «мер не зробив», ні до «в усьому винен Кабмін».

Показово, що ще до появи постанови №1092 Рада оборони Києва звернулася до уряду щодо зміни протоколів безпеки. Потім з’явилася постанова Кабміну, за нею — рішення Києва та місцеві правила. Отже, схема складніша за «згори наказали — внизу виконали».

Насправді, на мій хлопський розум, з офісу на Банковій, хоч він і стоїть на горі, видно не так далеко, як із вікна на Хрещатику чи на Думській площі, і зайва регламентація може лише шкодити. Але назвати постанову №1092 просто даремною було б несправедливо: вона встановлює спільну рамку, всередині якої міста мають шукати власні рішення.

Звідси випливають три очевидні речі.

По-перше, держава повинна визначати рамкові умови: рівні загрози, мінімальні стандарти безпеки, правові межі відповідальності та допустимого ризику. Держава не може гарантувати нульового ризику, але може встановити зрозумілі правила для різних рівнів загрози (що вона й намагалася зробити).

По-друге, конкретні алгоритми мають визначати міста. Як працює транспорт, як організоване оповіщення, що відбувається з бізнесом під час тривоги, як функціонує місто вночі — однакові вимоги необов’язково означають однаковий спосіб їхньої реалізації в Харкові, Дніпрі, Києві чи Сумах. (Ще 2022 року чимало сіл і громад навколо Києва відмовилися встановлювати у себе сирени).

По-третє, будь-яка вимога має співвідноситися з ресурсом і механізмом її виконання. Після чергового масованого удару по Києву прем’єр-міністр Сергій Корецький знову поставив перед міською владою завдання прискорити встановлення додаткових мобільних укриттів. Завдання, безумовно, актуальне, але від самого повторення вимоги укриття швидше не з’являться.

Постанова Кабміну сама по собі не створить укриттів і не забезпечить ресурсу для виконання нових вимог. Тому держава, визначаючи стандарт безпеки, має одночасно відповісти на два запитання: хто саме відповідає за його реалізацію і за рахунок якого ресурсу він має бути виконаний. Інакше міста та містяни отримують відповідальність без ресурсу.