Член с неизвестными последствиями. Как в ЕС хотят изменить правила вступления для Украины

Вівторок 6 жовтня мав стати особливим днем для кандидатів на вступ до ЄС. Цього дня Європейська комісія офіційно оголосила своє бачення, як мають змінитися правила розширення ЄС. Раніше Комісія вже виступала з пропозиціями, що мали прискорити вступ України і дозволяли перетнути точку незворотності ще до виконання Києвом усіх зобов'язань. 

Втім, ту революційну ідею поховав опір держав-членів.

Новий підхід – значно обережніший. Тепер у Єврокомісії пропонують не змінювати правил, а використати лазівки, які вже є у праві ЄС. У тому числі – через механізм "поступової інтеграції". 

Утім, є елемент доповіді ЄК, який прозвучав уперше і дійсно має значення.

Брюссель офіційно визнав: Євросоюз має "простір для розширення". 

Вступ нових членів, навіть таких великих, як Україна, не загрожує дієздатності ЄС, а за розумної політики ця дієздатність може навіть зрости. Досі скептики стверджували протилежне, та висновок ЄК ставить крапку в цій дискусії.

А ще профільна комісарка Марта Кос заявляє, що нові члени матимуть ті самі права, що і старі – але деталі її пропозиції пропонують протилежне. Найбільші обмеження пропонують накласти на Україну, яка має отримати урізані права у ключовій сфері – агросекторі. 

У Києві цю пропозицію зустріли скептично, але позиція ЄС достатньо сильна. І офіційні, і неформальні (політичні) підстави цієї ідеї не позбавлені ґрунту. 

Наразі пропозиція ЄК не містить фінальних параметрів і лишає рішення на розсуд держав-членів. Попереду непроста дискусія. А робочі документи, з якими ознайомилася "ЄвроПравда", пояснюють, яких елементів можуть стосуватися ці обмеження та де їхня межа.

Другий план проукраїнської президентки

Ідея про те, що Європейський Союз має змінити правила вступу нових членів, обговорюється як мінімум із 2023 року, і у Брюсселі визнають, що ці дискусії почалися через та задля України. З початком великої війни ЄС повернувся до ідеї розширення, яка до того була темою-табу, і дедалі гучніше звучить думка, що процес треба прискорити.

Та якщо про вступ України у принципі столиці вже готові говорити, то зміна правил вступу і далі викликає опір.

Новий поштовх стався у кінці 2025 року, через так звані "мирні переговори" з РФ за участю адміністрації Трампа. Тоді у "мирних планах" з'явилася теза про швидкий вступ України до ЄС як шлях отримати гарантії безпеки після припинення вогню.

Та річ у тім, що стандартні правила вступу до Євросоюзу з цією ідеєю несумісні – процедура дуже повільна, не гарантує фінального результату і може бути заблокована будь-якою столицею з політичних міркувань (наприклад, на прохання Москви). Як відповідь на цей виклик на початку року з'явилася дійсно революційна ідея "зворотного вступу", за якою Україна могла пройти незворотну точку і набути статусу члена ЄС ще до виконання усіх реформ та умов членства. 

Звучало непогано, але виявилось нереалістичним.

Деталі ініціативи, а передусім те, що Єврокомісія вийшла з нею у публічний простір без узгодження – викликало обурення багатьох держав-членів, і вони "поховали" ініціативу, заборонивши ЄК повертатися до цієї ідеї.

Те, що відбувається зараз, – це спроба зайти з іншого боку.

Нову ініціативу Брюсселя представила профільна єврокомісарка Марта Кос, але усі співрозмовники "ЄП" стверджують, що це знову ідея особисто президентки Урсули фон дер Ляєн. І дійсно, вона навіть виступила з окремою заявою, переконуючи ЄС перейти до дій. 

"Майбутнє Європи залежить від наших рішень. Розширення Євросоюзу є геополітичною необхідністю... ЄС має бути готовий прийняти нових членів до своїх лав", – заявила президентка.

Як вже йшлося, цього разу Брюссель обрав обережний підхід. Пропозиція ЄК не містить проривних ідей. Навіть у назві документа йдеться не про перегляд правил вступу, а про огляд ситуації (Pre-enlargement policy review).

Лишаючи рішення за столицями, Єврокомісія, утім, підказує шляхи та лазівки, як полегшити рух кандидатів до членства. 

"Маленький міст", та не для України

Документ, представлений у вівторок, містить окремі елементи, які стосуються лише нашої держави (про це буде йтися далі, і це дійсно важлива для нас новація). Але абсолютна більшість норм стосується розширення загалом.

Одна з головних пропозицій – це перехід ЄС до активного використання так званих "Passerelle clauses".

Passerelle – французький термін, що дослівно перекладається як "маленький міст". Це – передбачений базовими договорами Євросоюзу механізм, що дозволяє відійти від стандартних правил затвердження рішень у ЄС.

Договори ЄС (Treaty on European Union, Treaty on the Functioning of the European Union) – це об’ємні документи, що регулюють роботу Євросоюзу. Зараз діє їхня версія, що має назву Лісабонський договір і набула чинності у 2009 році. Тоді держави ЄС, після довгих дебатів і однієї провальної спроби, зважилися на ґрунтовний перегляд своїх правил. Зокрема, ЄС відмовився від вимоги одностайного голосування щодо більшості своїх рішень.

Але частина політик – щодо санкцій, міжнародних справ, розширення тощо – зберегли вимогу про одностайність. Це саме ті сфери, з якими стикаються держави-партнери Євросоюзу, такі як Україна.

Збирати одностайність 27 держав-членів – завжди виклик. Досвід роботи з проросійським урядом Віктора Орбана, який блокував чимало рішень ЄС, шантажуючи інші столиці своїм вето, переконав багатьох, що правила Лісабону застаріли й потребують заміни. Але усі погоджуються, що переглянути базові договори ЄС – політично абсолютно нереально. Це потребувало би ратифікації в усіх парламентах, а в деяких країнах ще і з потребою схвалення на референдумі. Зважаючи на суспільні настрої та зростання популістів – нуль шансів довести процедуру до кінця.

Тут з'являється ідея про Passerelle.

Це – передбачений Лісабоном механізм відмови ЄС від застосування окремих правил. У тому числі він дозволяє відмовитися від одностайності в окремих сферах. Для цього уряди усіх 27 членів Євросоюзу мають один раз провести одностайне голосування про цей перехід; повідомляють про це свої парламенти; і якщо там не буде блокади – то далі певний час для певних рішень вимога про одностайність не діятиме.

Досі у ЄС ніколи не намагалися застосувати Passerelle, бо вважали цю процедуру нереальною.

Єврокомісія стверджує, що час настав. Комунікація ЄК нагадує державам про цей механізм і "заохочує" до його активного використання – у тому числі у питанні санкцій та проміжних рішень у процесі розширення, як-от відкриття кластерів.

Але не варто розраховувати, що це полегшить шлях України до ЄС.

Навіть якщо державам-членам вдасться зробити те, що досі вважали нереальним, і зняти одностайність щодо відкриття кластерів – для нас це може бути надто пізно.

Брюссель наразі ставить за мету відкрити усі українські кластери до кінця 2026 року. Затвердження нового підходу ЄС та запуск Passerelle – значно триваліший процес. Тож ця ініціатива, якщо її затвердять, стосуватиметься інших. Наприклад, це може бути стимулом для відновлення руху до ЄС Північної Македонії – багатостраждальної кандидатки, яку блокує сусідня Болгарія.

Утім, згодом можливі рішення, де цей механізм допоможе і Києву. Єврокомісія хоче зробити Passerelle регулярно застосованим інструментом. "Комісія систематично визначатиме політичні ініціативи, щодо яких його слід застосовувати, та надаватиме рекомендації Раді", – йдеться у пропозиції ЄК. 

Та відкритим є питання, чи готові держави-члени систематично поступатися своїми правами, як-от правом вето.

ЄС готовий до розширення

Варто ще раз наголосити: оприлюднений у вівторок документ не є остаточним рішенням. Це лише ідеї Єврокомісії, та ще й сформульовані навмисно розмито. Юридичні рішення мають ухвалювати уряди ЄС. І наразі немає впевненості, що вони зважаться схвалити той же Passerelle у ключових питаннях.

Але є надважливе питання, в якому позиція Єврокомісії є останнім словом.

 Тут її висновок – на користь України.

Досі в усіх документах та рішеннях щодо можливого розширення Євросоюз підкреслював, що є дві умови вступу нових членів. 

Перша з них – це готовність кандидатів до членства, тобто належне проведення реформ, дотримання цінностей ЄС, добре проведені вступні переговори тощо. Тут кожен із кандидатів рухається своїм темпом і несе відповідальність за свій прогрес.

Друга умова – готовність самого Євросоюзу до розширення. Це те, що Київ, Кишинів, Подгориця чи Белград не можуть контролювати. І саме цей критерій вважали одним зі стримувачів розширення. 

Запитання про те, чи готовий Європейський Союз функціонувати у збільшеному складі, тривалий час лишалося без відповіді. Тривали дискусії про внутрішню реформу Євросоюзу. Дехто вважав, що вступ нових членів, особливо таких великих, як Україна, буде можливий тільки після зміни договорів ЄС. А це, як йшлося вище, – практично нереальне завдання.

Та якщо встановлення правил – це завдання столиць, то оцінка ситуації – справа Єврокомісії. 

Оприлюднений у вівторок огляд ставить крапку в цій дискусії. ЄК стверджує, що Євросоюз лишиться керованим також після вступу нових членів. А отже, ці міркування не можна використовувати як привід, щоб уникати вступу нових членів.

"Аналіз показує, що ЄС може прийняти більшу кількість членів завдяки цілеспрямованим адаптаціям у межах існуючих договорів", – йдеться в документі. Єврокомісія детально описала шляхи, які дозволять додатково зменшити ризики. Це й активніше використання голосування більшістю замість одностайності; це і можливість зменшити кількість комісарів на основі ротації (зараз кожна держава має свого єврокомісара, але договір ЄС передбачає варіанти). 

Важливо, що ці кроки подані не як обов'язкові передумови розширення, а як додаткова опція.

"Поступовий вступ" та ідеї для України

Друга ідея, яка має широку підтримку в Євросоюзі – це поступова інтеграція до ЄС кандидатів, які ще не виконали всі вимоги вступу, але показують прогрес у здійсненні реформ. 

До цього переліку Євросоюз зараховує також Україну.

Попри проблеми зі здійсненням реформ та критику їхнього темпу з боку українців, у Брюсселі дотримуються іншої позиції. Марта Кос у вівторок знову повторила тези, що Україна показує "унікальну здатність до реформ попри війну". Подібну думку поділяють також інші столиці.

ЄС виділяє чотири держави-кандидатки, які він вважає лідерами. Це Чорногорія (найбільш просунута кандидатка, яка цього року потенційно може закрити переговори), Албанія, Україна та Молдова.

Щоб підштовхнути цю четвірку до вступу – пропонують їхню поступову інтеграцію до ЄС.

Ця ідея не нова.

Шенгенська зона чи єврозона вже зараз об'єднують не всі держави ЄС. Деякі ініціативи з підтримки України – як-от пакет допомоги у 90 млрд євро – теж ухвалені не усіма державами Євросоюзу. 

Тепер Єврокомісія рекомендує використовувати це на регулярній та плановій основі. 

Головна цільова сфера – внутрішній ринок. У Євросоюзі й раніше говорили, що прагнуть інтегрувати Україну та інших до єдиного ринку ще до набуття повноправного членства. Тепер це може стати офіційною політикою ЄС.

І останній елемент пропозиції: це поступове включення України та інших до процесу ухвалення рішень у ЄС. 

До певної міри пропозиції ЄК співзвучні з тим, що пропонував Фрідріх Мерц у його широко критикованій ініціативі щодо України. Але, на відміну від німецького канцлера, Єврокомісія не стала пропонувати створення окремого формату (як-от "асоційоване членство"), щоб це не сприймалось як альтернатива вступу. 

А окрім того, ідеї Кос та фон дер Ляєн не надто амбітні. Наприклад, входження до Єврокомісії пропонують лише після того, як держава-кандидатка завершить вступні переговори. А кожен такий крок буде пов'язаний із прогресом реформ. 

Все це дає добрі перспективи ухвалення цього елементу в ЄС. З іншого боку, він мало що змінить для кандидатів уже зараз.

Всі члени ЄС рівні, окрім "новеньких"

Марта Кос кілька разів підкреслила, що за баченням Єврокомісії нові члени ЄС повинні мати ті самі права, що й чинні. "Не повинно бути кількох рівнів членства у Євросоюзі", – заявила вона. 

Ця ідея, утім, дещо суперечить тексту документа, в якому Єврокомісія пропонує передбачити особливі права для нових членів. Утім, на обмежений період.

Також ЄК пропонує швидкий механізм покарання новачків.

Цю норму, що активується у разі порушення правил ЄС, Єврокомісія пропонує назвати "секторальним запобіжником". Вона діятиме, якщо новий член порушить правила Євросоюзу протягом 15 років після вступу. 

Для цього в угодах про вступ кожного з кандидатів хочуть передбачити можливість заморожування участі в окремих політиках ЄС, якщо у цих сферах держава демонструє відкат реформ. Також будуть фінансові покарання. А у найжорсткіших випадках, коли йдеться про відкат у фундаментальних питаннях, як-от верховенство права, передбачене навіть позбавлення права голосу. 

Передбачається, що ці норми включать у процес переговорів починаючи з Чорногорії – кандидатки, яка зараз найближча до вступу.

Тут варто додати, що в ЄС вже існує процедура покарання держав-членів, що порушують фундаментальні принципи, вона передбачена ст.7 Договору про ЄС. Але ця процедура украй складна у застосуванні: попри усі спроби, її так і не вдалося активувати проти уряду Орбана. Тому й з’явилася пропозиція, що має дисциплінувати нових членів.

Друга ідея, що звучить у документі – обмеження права голосу навіть без порушень.

Цю ініціативу кілька разів доробляли і видозмінювали у Єврокомісії. За інформацією "Європейської правди", розглядали навіть можливість того, що нові члени протягом певного періоду не матимуть права вето. У схваленій пропозиції лишилися м'якші норми, але держави-члени ще можуть змінити підхід.

"Нова держава-член може зобов'язатися певний період часу не голосувати проти рішень щодо майбутніх розширень та не переносити до ЄС двосторонні суперечки", – йдеться у документі. Ця пропозиція стосується передусім держав Балкан, відносини між якими повні конфліктів. Євросоюз дійсно зацікавлений у тому, щоб нові Балканські члени не заблокували вступ усіх сусідів.

Та є ще одне обмеження, яке стосується виключно України.

"Рятівні" обмеження для українських аграріїв 

Документ пропонує передбачити особливий порядок інтеграції України до ЄС в аграрній сфері. Причому Брюссель публічно пояснює це тим, що українські аграрії "занадто ефективні". 

"Що стосується України, то масштаби, структура та надзвичайно висока продуктивність сільгоспсектора дають підстави для розгляду цільових механізмів, які б суттєво обмежили фінансову підтримку (українських агровиробників. – ЄП) та доступ на ринок для чутливих сільськогосподарських товарів", – йдеться у документі. 

У Брюсселі не уточнюють, які саме обмеження для України розглядаються. Це мають вирішити держави-члени. 

Марта Кос спрогнозувала, що дискусія активізується у ближчі тижні, а узгоджені механізми увійдуть до так званої "спільної позиції ЄС" – документа, який передадуть Україні під час відкриття кластера 5 "Ресурси, сільське господарство та згуртованість".

Вона також згадала, що попередній діалог із Києвом з цього питання вже розпочався. Джерела "ЄП" підтверджують цю інформацію. Однак перша реакція Києва – доволі скептична.

В уряді, зокрема, заявили, що Україна не погодиться на постійне обмеження умов свого членства в ЄС. Міністр агрополітики Тарас Висоцький заявив, що це суперечило би проголошеній Брюсселем логіці повноправного членства. Документи ЄК лишають відкритим питання про те, чи буде йтися про певний період дії спеціальних агроправил для України, чи пропонують обмеження назавжди.

Як баланс для запропонованих обмежень, документ ЄК обіцяє "надати Україні підтримку у відновленні доступу до її традиційних експортних ринків". 

На перший погляд, це звучить як порожня декларація. Україні потрібне завершення війни і розблокування Чорного моря – а це точно не те, що відбувається у рамках вступного процесу. Та співрозмовники "ЄвроПравди" пояснюють, що за цією фразою стоїть логіка щодо собівартості українського зерна та деяких інших продуктів. У Брюсселі вважають, що повний перехід на європейські стандарти погіршить конкурентоздатність української аграрки в Африці та на Близькому Сході. Тому, мовляв, домовленості про винятки вигідні й самому Києву.

Щоправда, від інших джерел лунає скепсис щодо можливості досягти цього ефекту.

Та схоже, що насправді за цими міркуваннями стоїть зовсім інша логіка.

Є думка, що це – шлях порятунку вступного процесу України загалом.

Причетні до процесу дипломати пояснюють: якщо не запропонувати якісь агровинятки, Україна зіткнеться з проблемою у відкритті кластера 5.

"Це буде зовсім не Угорщина", – наголосив один зі співрозмовників. Інший, не уточнюючи конкретні країни, пояснив, що є складнощі зі столицями, які готуються до виборів у 2027 році. До їхнього переліку, як відомо, входять Польща та Франція – великі агровиробники, від яких вже лунали застереження щодо участі України у єдиному агроринку. 

По суті, Єврокомісія намагається уникнути небезпеки того, що відкриття кластерів для України затримається ще на один рік з політичних мотивів – попри те, що офіційно та ж Франція не каже нічого про блокаду.

Трохи більше ідею можливих обмежень розкриває 149-сторінковий технічний документ, який опублікувала Єврокомісія. Він підкреслює, що основна причина цієї ініціативи – спроба подолати виклики, з якими зіткнуться європейські аграрії у разі вступу України.

А оскільки Єврокомісія каже про можливість обмеження лише окремих секторів – цікаво те, які аграрні лінії там виділили як найбільш загрожені через вступ України.

"Додавання нинішнього обсягу українського виробництва сої та соняшникового насіння збільшить обсяг виробництва в ЄС на 150%. Також можна очікувати різкого зростання виробництва кукурудзи (+50%) та пшениці (+28%)... Більшість фермерів ЄС зіткнуться з посиленням конкуренції. Щодо зернових, цукру, м’яса птиці, яєць, фруктів і овочів вплив буде відчуватися по всій території ЄС, особливо в регіонах, що межують з Україною", – йдеться, зокрема, у документі.

Єврокомісія, втім, зазначає, що ЄС і раніше – під час попередніх хвиль розширення – мав подібні виклики, які були подолані після певного перехідного періоду.

Та є сфера, де подолати вплив вступу України особливо складно. Це – питання європейських аграрних субсидій. Вступ України "значно збільшить потреби у фінансуванні", каже дослідження ЄК. І проблемою є не тільки та не стільки площа українських аграрних угідь, як те, що українська аграрка побудована на принципово інших засадах, ніж у державах ЄС.

"Нинішня Спільна аграрна політика ЄС (САП) розроблена та фінансується, ґрунтуючись переважно на моделі малих сімейних ферм… В Україні значна частка підтримки в рамках САП надаватиметься великим конкурентоспроможним господарствам, які разом обробляють понад 15 мільйонів гектарів", – пояснює документ Єврокомісії. 

Також він очікує "торговельних напружень, оскільки обсяги продукції, призначені для ринків третіх країн, чинитимуть тиск на внутрішній ринок ЄС".

Загалом ці претензії мають сенс.

Хоча впадає у вічі, що цей блок, схоже, готували представники Польщі.

Аргументація ЄК ідентична до тієї, що звучала від Варшави (наприклад, в інтерв'ю Радека Сікорського для "ЄП"), і навіть у порівнянні площ посилаються саме на польські показники.

Так чи інакше, це питання стане одним із ключових у переговорах України та Євросоюзу у ближчі тижні та місяці. Позиція ЄС тут є достатньо сильною. Але вже зараз видно, що Київ не готовий погоджуватися на усі ідеї. Головне – знайти прийнятний компроміс, у тому числі щодо терміну дії обмежень.

Окремо варто наголосити: у Брюсселі кажуть, що ідея обмеження членства України стосується винятково "аграрки". За четвертим кластером, що включає, зокрема, послуги, подібних винятків, що виходять за межі стандартної практики ЄС, Комісія не пропонує.

 Автор: Сергій Сидоренко,

 редактор "Європейської правди"