Експеримент завершився, відбудова — ні. Що показали понад два роки комплексного відновлення

У квітні 2023 року уряд запустив експериментальний проєкт комплексного відновлення шести населених пунктів, які постраждали внаслідок російської агресії. Його задум був амбітним: не просто відремонтувати окремі будинки чи дороги, а комплексно відновити та трансформувати постраждалі міста і села до кінця 2025 року.

Експеримент формально завершився, а комплексне відновлення — ні.

За два з половиною роки повністю відбудувати не вдалося жоден із відібраних населених пунктів. Із сотень об’єктів завершили 80 — трохи більше як десяту частину від актуальної потреби. Одне село фактично випало із проєкту ще на початку, а в іншому — будівельні роботи так і не розпочалися.

Що завадило експерименту досягти поставленої мети та що буде з незавершеною відбудовою далі — розповідаємо про висновки дослідження TI Ukraine щодо урядового експерименту з комплексної відбудови.

Фініш експерименту без завершення відбудови

На старті 2023 року до експерименту включили 295 об’єктів із шести населених пунктів:

• селища Бородянки та села Мощуна (випало з проєкту у перший рік) у Київській області;
• міста Тростянця на Сумщині;
• села Посад-Покровського, що розташоване на межі Херсонської та Миколаївської областей;
• села Циркунів на Харківщині;
• села Ягідного Чернігівської області.

Згодом перелік об’єктів неодноразово змінювали, і масштаб проєкту фактично подвоївся. Але темпи робіт не встигали за зростанням планів.

Станом на кінець травня 2026 року найбільше об’єктів завершили в Ягідному (36 із 119) і Бородянці (33 із 77). У Посад-Покровському, де зосередили майже чотири сотні об’єктів, завершили лише 10. У Тростянці повністю завершеним можна вважати один із чотирьох великих інфраструктурних об’єктів, у Циркунах — жодного.

Водночас низька частка завершених об’єктів не всюди означає відсутність робіт. У Посад-Покровському, наприклад, будівництво тривало на понад 300 об’єктах — житлі, соціальній інфраструктурі, дорогах та інженерних мережах. Село перейшло до масштабної будівельної фази, але через обсяг відбудови до завершення ще далеко.

У Бородянці прогрес помітніший — відновили понад 40% об’єктів. Проте й тут темпи суттєво різнилися залежно від замовника, а щодо частини договорів залишалося невирішеним питання фінансування.

Тож експеримент дав окремі видимі результати, але головної мети — комплексно відновити відібрані населені пункти у визначений строк — не досяг.

Гроші, яких постійно доводилося чекати

Визначальним чинником затримок стало фінансування — не лише його обсяг, а передусім непередбачуваність.

У 2023 і 2024 роках рішення про виділення коштів уряд ухвалював лише в серпні, а фактично доступними для замовників вони ставали ще пізніше. Через це затримувалися закупівлі й оплата виконаних робіт, частину будівництва призупиняли, а окремі договори розривали.

Загалом у 2023–2025 роках на комплексне відновлення фактично спрямували 3,99 млрд грн — приблизно третину очікуваної вартості проєкту. Причому 2,93 млрд грн, або 73% усіх видатків, припали саме на 2025 рік. Тобто більшу частину фінансування експеримент отримав тоді, коли часу на його завершення практично не залишалося.

Завершення самого експерименту проблеми не вирішило. На продовження робіт 2026 року передбачили ще 1,94 млрд грн, однак станом на кінець травня коштів знову не довели до розпорядників. Це спричинило затримки з оплатою договорів, а на Сумщині — і їхнє розірвання.

До серпня фінансування зрештою виділили. Водночас для завершення всіх об’єктів у наступні роки, за оцінкою Агентства відновлення, додатково знадобиться ще приблизно 4,92 млрд грн.

Умови для підрядників

Затягування проєкту позначилося й на закупівлях. За останній рік проєкту замовники уклали договорів на понад 2 млрд грн.

До того ж зросла частка прямих договорів. Однак 93% таких закупівель за сумою стосувалися додаткових робіт у підрядників, які вже виконували основний договір. Для тривалого будівництва, де виникає потреба коригувати проєктну документацію, це прогнозований сценарій.

Показовішою стала динаміка конкуренції. У перший рік експерименту у відкритих торгах у середньому брали участь 3,6 учасника, у другий — 2,25, а на завершальному етапі — лише 1,5.

Разом із конкуренцією скорочувалася й умовна економія: з 21% у перший рік до 7,5% у другий і 2,37% на завершальному етапі.

Про складнощі в реалізації проєкту свідчить доля вже укладених договорів. Станом на липень 2026 року розірвали приблизно 9,5% контрактів за закупівлями перших двох років. Для аналогічних закупівель у Prozorro цей показник становив 3,66%. Майже у 43% випадків строки договорів продовжували — приблизно вдвічі частіше, ніж у середньому для аналогічних закупівель.

Це радше характеризує середовище, в якому доводилося працювати підрядникам: затримки фінансування, коригування документації, додаткові роботи та постійне перенесення строків. Такі системні проблеми реалізації експериментального проєкту із кожним роком робили участь у ньому менш привабливою для бізнесу.

Чому відновлення не стало по-справжньому комплексним

Фінансування було найвідчутнішою, але не єдиною проблемою. Сам дизайн експерименту мав суттєві прогалини. Він не вимагав обов’язкового розроблення комплексних планів відновлення, не встановлював єдиних критеріїв відбору населених пунктів і не визначав, що на практиці означає принцип «відбудувати краще, ніж було».

У результаті масштаби робіт суттєво різнилися: від сотень об’єктів у Посад-Покровському до двох у Циркунах. Мощун узагалі фактично випав із проєкту ще на початковому етапі. Комплексне відновлення значною мірою перетворилося на паралельну реалізацію сотень окремих будівельних проєктів.

До цього додалися проблеми з передачею функцій замовника щодо приватного житла, численні коригування проєктної документації та обмежений досвід регіональних служб відновлення у будівництві житла й соціальної інфраструктури.

Частина затримок мала також об’єктивні причини: обстріли, повторне пошкодження об’єктів, повітряні тривоги, відключення електроенергії, дефіцит працівників і логістичні проблеми. У Циркунах безпекова ситуація взагалі не дозволила перейти від проєктування до будівництва.

Однак значної частини проблем можна було б уникнути завдяки кращому плануванню, своєчасному фінансуванню та чіткішому розподілу відповідальності.

Експеримент завершили. Що далі?

Завершення експерименту не означає припинення відбудови. Незавершені роботи перевели у формат публічного інвестиційного проєкту, розрахованого на чотири роки. Він охоплює п’ять населених пунктів і 591 об’єкт.

Такий формат потенційно краще відповідає реальному масштабу завдання. Комплексне відновлення важко вмістити у короткий експеримент із щорічним погодженням фінансування. Проєктування, експертизи, закупівлі, будівництво та введення об’єктів в експлуатацію потребують довшого горизонту.

Публічний інвестиційний проєкт також краще поєднується із середньостроковим бюджетним плануванням, а інформація про нього має відображатися у DREAM. Це дасть можливість простежувати різні етапи реалізації — від технічних рішень і контрактів до фактичного прогресу робіт.

Для проєкту, якому протягом кількох років бракувало повної та своєчасної публічної інформації, це крок уперед. Але нова управлінська рамка сама собою нічого не добудує. Якщо фінансування знову надходитиме із запізненням, строки переноситимуть, а пріоритетність об’єктів залишатиметься нечіткою, чотирирічний проєкт ризикує успадкувати ті самі проблеми. Тому уряду важливо забезпечити прогнозоване фінансування, визначити реалістичний графік завершення об’єктів і разом із громадами встановити їхню пріоритетність.

Оцінка експерименту і робота над помилками

Окремо залишається питання оцінки самого експерименту. Ще навесні 2025 року уряд ініціював його аналіз із залученням міжнародних експертів. Але інформації про результати такої оцінки у відкритому доступі немає, а Агентство відновлення на наш запит щодо неї не відповіло. Тож обіцяний аналіз варто оприлюднити — або провести, якщо цього досі не зробили.

Перший офіційний аудит експерименту нещодавно провела Рахункова палата. Вона встановила, що проєкт не досяг поставлених цілей — його реалізація здійснювалася без належної стратегічної, організаційної та фінансової основи, в умовах неузгодженого нормативного регулювання, невідповідності між повноваженнями та відповідальністю координаторів.

Однак назвати експеримент цілковито безрезультатним було б неправильно.

У Бородянці та Ягідному відновили десятки житлових та інфраструктурних об’єктів. У Посад-Покровському роботи розгорнулися на сотнях об’єктів. У Тростянці частину інфраструктури відновили, а за іншими проєктами створили основу для продовження робіт. Тобто експеримент запустив відбудову, яку тепер можна продовжувати. Але як експеримент із комплексного відновлення він заявленої мети не досяг.

Можливо, головним результатом експерименту став саме цей досвід. Він показав, що комплексну відбудову не можна організувати як набір сотень окремих об’єктів із непередбачуваним щорічним фінансуванням. Для неї потрібні цілісне планування територій, участь громад, підготовлені до старту проєкти, стабільне фінансування та чітка відповідальність за кінцевий результат.

Сам задум комплексного відновлення від цього не став менш актуальним. Навпаки, останні три роки показали, яких саме передумов бракувало, щоб ця концепція запрацювала. Тепер головне — не перенести старих проблем експерименту в новий чотирирічний проєкт разом із незавершеними об’єктами.

Цю публікацію підготовлено за фінансової підтримки Норвегії. Її зміст є виключною відповідальністю Transparency International Ukraine і жодним чином не відображає поглядів уряду Норвегії.