Эксперимент завершился, восстановление — нет. Что показали более двух лет комплексного восстановления

В апреле 2023 года правительство запустило экспериментальный проект по комплексному восстановлению шести населенных пунктов, пострадавших в результате российской агрессии. Его замысел был амбициозен: не просто отремонтировать отдельные дома или дороги, а комплексно восстановить и трансформировать пострадавшие города и села к концу 2025 года.

Эксперимент формально завершился, а комплексное восстановление — нет.

За два с половиной года полностью восстановить ни один из отобранных населенных пунктов не удалось. Из сотен объектов завершили 80 — чуть больше десятой части от актуальной потребности. Одно село фактически выпало из проекта еще в самом начале, а в другом — строительные работы так и не начались.

Что помешало эксперименту достичь поставленной цели и что будет с незавершенным восстановлением в дальнейшем — рассказываем о выводах исследования TI Ukraine о правительственном эксперименте по комплексному восстановлению.

Финиш эксперимента без завершения восстановления

На старте 2023 года в эксперимент включили 295 объектов из шести населенных пунктов:

• поселка Бородянки и села Мощуна (выпало из проекта в первый год) в Киевской области;
• города Тростянца в Сумской области;
• села Посад-Покровского, расположенного на границе Херсонской и Николаевской областей;
• села Циркуны в Харьковской области;
• села Ягодного Черниговской области.

Впоследствии перечень объектов неоднократно изменяли, и масштаб проекта фактически удвоился. Но темпы работ не успевали за ростом планов.

По состоянию на конец мая 2026 года больше всего объектов завершили в Ягодном (36 из 119) и Бородянке (33 из 77). В Посад-Покровском, где сосредоточили почти четыре сотни объектов, завершили всего 10. В Тростянце полностью завершенным можно считать один из четырех крупных инфраструктурных объектов, в Циркунах — ни одного.

В то же время низкая доля завершенных объектов не везде означает отсутствие работ. В Посад-Покровском, например, строительство продолжалось более чем на 300 объектах — жилье, социальной инфраструктуре, дорогах и инженерных сетях. Село перешло к масштабной строительной фазе, но из-за объема восстановительных работ до завершения еще далеко.

В Бородянке прогресс более заметный — восстановили более 40% объектов. Но и здесь темпы существенно отличались в зависимости от заказчика, а по части договоров оставался нерешенным вопрос финансирования.

Так что эксперимент дал отдельные видимые результаты, но главной цели — комплексно восстановить отобранные населенные пункты в определенный срок — не достиг.

Деньги, которых постоянно приходилось ждать

Определяющим фактором задержек стало финансирование — не только его объем, а прежде всего непредсказуемость.

В 2023 и 2024 годах правительство принимало решение о выделении средств только в августе, а фактически они становились доступными для заказчиков еще позже. Из-за этого задерживались закупки и оплата выполненных работ, часть строительства приостанавливали, а отдельные договоры расторгали.

В целом в 2023–2025 годах на комплексное восстановление фактически направили 3,99 млрд грн — примерно треть ожидаемой стоимости проекта. При этом 2,93 млрд грн, или 73% всех расходов, пришлось именно на 2025 год. То есть большую часть финансирования эксперимент получил тогда, когда времени на его завершение практически не оставалось.

Завершение самого эксперимента проблему не решило. На продолжение работ в 2026 году предусмотрели еще 1,94 млрд грн, но по состоянию на конец мая средства снова не довели до распорядителей. Это привело к задержкам с оплатой договоров, а в Сумской области — и к их расторжению.

К августу финансирование наконец выделили. При этом по оценке Агентства восстановления, для завершения всех объектов в последующие годы дополнительно потребуется еще примерно 4,92 млрд грн.

Условия для подрядчиков

Затягивание проекта сказалось и на закупках. За последний год проекта заказчики заключили договоров более чем на 2 млрд грн.

К тому же выросла доля прямых договоров. Но 93% таких закупок по сумме касались дополнительных работ у подрядчиков,  уже выполнявших основной договор. Для длительного строительства, где возникает необходимость корректировать проектную документацию, это прогнозируемый сценарий.

Более показательна динамика конкуренции. В первый год эксперимента в открытых торгах заявку подавали в среднем  3,6 участника, во второй — 2,25, а на завершающем этапе — всего 1,5.

Вместе с конкуренцией сокращалась и условная экономия: с 21% в первый год до 7,5% во второй и 2,37% на завершающем этапе.

О сложностях в реализации проекта свидетельствует судьба уже заключенных договоров. По состоянию на июль 2026 года расторгли примерно 9,5% контрактов по закупкам первых двух лет. Для аналогичных закупок в Prozorro этот показатель составлял 3,66%. Почти в 43% случаев сроки договоров продлевали — примерно вдвое чаще, чем в среднем для аналогичных закупок.

Это скорее характеризует среду, в которой приходилось работать подрядчикам: задержки финансирования, корректировка документации, дополнительные работы и постоянный перенос сроков. Такие системные проблемы реализации экспериментального проекта с каждым годом делали участие в нем менее привлекательным для бизнеса.

Почему восстановление не стало по-настоящему комплексным

Финансирование было самой ощутимой, но не единственной проблемой. У дизайна эксперимента были серьезные пробелы. Он не требовал обязательной разработки комплексных планов восстановления, не устанавливал единые критерии отбора населенных пунктов и не определял, что на практике означает принцип «отстроить лучше, чем было».

В результате масштабы работ существенно различались: от сотен объектов в Посад-Покровском до двух в Циркунах. Мощун вообще фактически выпал из проекта еще на начальном этапе. Комплексное восстановление в значительной степени превратилось в параллельную реализацию сотен отдельных строительных проектов.

К этому добавились проблемы с передачей функций заказчика по частному жилью, многочисленные корректировки проектной документации и ограниченный опыт региональных служб восстановления в строительстве жилья и социальной инфраструктуры.

Часть задержек была обусловлена также объективными причинами: обстрелами, повторными повреждениями объектов, воздушными тревогами, отключениями электроэнергии, нехваткой работников и логистическими проблемами. В Циркунах ситуация с безопасностью вообще не позволила перейти от проектирования к строительству.

Однако значительной части проблем можно было бы избежать благодаря более тщательному планированию, своевременному финансированию и более четкому распределению ответственности.

Эксперимент завершили. Что дальше?

Завершение эксперимента не означает прекращения восстановления. Незавершенные работы перевели в формат публичного инвестиционного проекта, рассчитанного на четыре года. Он охватывает пять населенных пунктов и 591 объект.

Такой формат потенциально лучше соответствует реальному масштабу задачи. Комплексное восстановление сложно уместить в короткий эксперимент с ежегодным согласованием финансирования. Проектирование, экспертизы, закупки, строительство и ввод объектов в эксплуатацию требуют большего горизонта.

Публичный инвестиционный проект также лучше сочетается со среднесрочным бюджетным планированием, а информация о нем должна отображаться в DREAM. Это позволит отслеживать различные этапы реализации — от технических решений и контрактов до фактического прогресса работ.

Для проекта, которому на протяжении нескольких лет не хватало полной и своевременной публичной информации, это шаг вперед. Но новая управленческая рамка сама по себе ничего не достроит. Если финансирование снова будет поступать с опозданием, сроки будут переносить, а приоритетность объектов останется неясной, четырехлетний проект рискует унаследовать те же  проблемы. Поэтому правительству важно обеспечить прогнозируемое финансирование, определить реалистичный график завершения объектов и совместно с громадами установить их приоритетность.

Оценка эксперимента и работа над ошибками

Отдельный вопрос —  оценка самого эксперимента. Еще весной 2025 года правительство инициировало его анализ с привлечением международных экспертов. Но информации о результатах такой оценки в открытом доступе нет, а Агентство восстановления на наш запрос о ней не ответило. Поэтому обещанный анализ необходимо обнародовать — или провести, если этого до сих пор не сделали.

Первый официальный аудит эксперимента недавно провела Счетная палата. Она установила, что проект не достиг поставленных целей — его реализация осуществлялась без надлежащей стратегической, организационной и финансовой основы, в условиях несогласованного нормативного регулирования, несоответствия между полномочиями и ответственностью координаторов.

Однако назвать эксперимент полностью безрезультатным было бы неправильно.

В Бородянке и Ягодном восстановили десятки жилых и инфраструктурных объектов. В Посад-Покровском работы развернулись на сотнях объектов. В Тростянце часть инфраструктуры восстановили, а по другим проектам создали основу для продолжения работ. То есть эксперимент запустил восстановление, которое теперь можно продолжать. Но как эксперимент по комплексному восстановлению он заявленной цели не достиг.

Возможно, главным результатом эксперимента стал именно этот опыт. Он показал, что комплексное восстановление нельзя организовать как набор сотен отдельных объектов с непредсказуемым ежегодным финансированием. Для него требуются целостное планирование территорий, участие громад, готовые к запуску проекты, стабильное финансирование и четкая ответственность за конечный результат.

Сам замысел комплексного восстановления от этого не стал менее актуальным. Наоборот, последние три года показали, каких именно предпосылок не хватало, чтобы эта концепция заработала. Теперь главное — не перенести старые проблемы эксперимента в новый четырехлетний проект вместе с незавершенными объектами.

Эта публикация подготовлена при финансовой поддержке Норвегии. Ее содержание является исключительной ответственностью Transparency International Ukraine и никоим образом не отражает взгляды правительства Норвегии.