Ликвидация "империи Кравченко". Что меняет реформа прокуратуры, на которой настаивает Брюссель

Після втечі до Відня генерального прокурора Руслана Кравченка відкрилося нове вікно можливостей для реформи прокуратури. 

Не буде перебільшенням сказати, що в.о. генпрокурора Антон Ковальський публічно повернув прокуратуру на євроінтеграційний курс прокуратури. Він провів зустріч з європейськими партнерами (а це, на фоні попередника, вже є вагомим кроком!), та почав роботу з обіцянки надалі не призначати посадовців без конкурсів (а це було однією з ключових вимог з боку ЄС).

Варто нагадати про основу конфлікту за часів Кравченка.

Генпрокурор-втікач за час роботи на посаді не просто блокував реформу. Він взяв активну участь у атаці на процесуальну незалежність НАБУ і САП у липні 2025 року (детальніше ЄП розповідала у статті "Прокуратура проти Європи"). Тоді, під тиском суспільства та партнерів, народні депутати відновили законодавство у частині, що стосувалися антикорупційних органів. 

Але той самий закон №4555-ІХ, який атакував НАБУ і САП – скасував також конкурси у обласні прокуратури і Офіс генпрокурора. Ці зміни досі лишаються чинними, і дозволили побудувати ручне управління системою прокуратури. До наявних вже тоді невиконаних євроінтеграційних зобовʼязань Кравченко накинув додаткових проблем.

Тепер Київ взявся за цю проблему.

Вже після зміни керівника ОГП уряд нарешті погодив та вніс на розгляд Верховної Ради законопроєкт про реформу прокуратури. Розроблявся він ще за часів Кравченка, але без його підтримки точно не мав би руху, допоки той лишався на посаді.

Цей проєкт, "one big beautiful bill" реформи прокуратури, Україна узгоджувала також з Єврокомісією, яка вимагала вивести прокуратуру з режиму "ручного управління" та посилити незалежність прокурорського самоврядування. Ці зміни є також зобов’язанням України Ukraine Facility та одним з пунктів "плану Качки-Кос". 

Чи відповідає пропозиція уряду тому, чого очікував ЄС? Розбираємо у цій статті.

Реформа імперії Руслана Кравченка

Реформа прокуратури, на жаль, перманентна. Остання значна спроба змінити цю структуру відбулась за часів генпрокурора Руслана Рябошапки, який мав всі ресурси "монобільшості" для реалізації найамбітніших ідей щодо цього органу правосуддя. Утім, тоді все обмежилося атестацією прокурорів і реорганізацією прокуратур. 

Використати політичне вікно можливостей тоді не вдалося, а за 6,5 місяців Рябошапку звільнили з посади. Після цього ніхто вже не очікує "найамбітніших ідей", достатньо впровадити європейські стандарти, бо тоді ж євроінтеграційний курс на конституційному рівні визнали незворотним.

Загалом, українську прокуратуру здавна та регулярно супроводжують скандали. Перелік довгий. Достатньо згадати принаймні історію з прокурорськими інвалідностями, кришуванням кол-центрів і зрештою – ганебну втечу Кравченка.

Руслан Кравченко, який був особисто причетний до скасування конкурсів до обласних прокуратур та ОГП, використав нові повноваження, щоб вибудувати систему "ручного управління" прокуратурою, набираючи та призначаючи лояльних до себе прокурорів. 

Факти, викриті під час операції "Карфаген", – лише вершина айсберга. Проблем у прокуратурі накопичилося значно більше.

Але навіть у той період, коли Кравченко розбудовував під себе "прокурорську імперію" – частина робочих груп, міжнародні та залучені експерти продовжували працювати над законодавчими рішеннями для структурної реформи прокуратури.

Результатом її роботи став законопроєкт №16144 – внесений 12 жовтня Урядом як євроінтеграційний. Ним обіцяють виконати більшість зобовʼязань, які взяла на себе Україна (частина з них стосуються Ukraine Facility – близько 1 млрд євро макрофінансової допомоги).

Та чи дає він шанс на реальні зміни?

Логіка документа доволі чітка: послабити Генерального прокурора, обмеживши його можливість на власний розсуд призначати прокурорів на керівні посади в структурних підрозділах. І водночас посилити Раду прокурорів України – орган прокурорського самоврядування, який організовуватиме добір на основі професійних якостей, братиме участь в оцінюванні прокурорів та захищатиме їхню незалежність.

Питання призначення та звільнення самого Генерального прокурора – складніше й має конституційні обмеження. Тому до цього законопроєкту його не включили, воно йде окремим треком. Але над ним Уряд також працює.

Та варто детально описати, що саме зміниться у разі ухвалення запропонованої зараз реформи.

Повернення конкурсів

Законопроєкт №16144 охоплює три блоки зобов’язань, визначених як у плані фінансування України в обмін на реформи Ukraine Facility, так і в Дорожній карті з верховенства права, яку Україна ухвалила як одну з умов відкриття першого переговорного кластера.

Перший блок стосується конкурсів на керівні посади у системі прокуратури.

По-перше, законопроєкт повертає обов’язкові конкурси для призначення прокурорів обласних прокуратур та Офісу генерального прокурора (ОГП) – тобто скасовує ті норми, які запровадив законом №4555-ІХ (той, що атакував також НАБУ і САП). 

Але цього недостатньо, адже тут йдеться про призначення прокурорів у принципі. А ще необхідно запровадити конкурсний добір на керівні посади – це є практикою, якої в українській прокуратурі досі не було.

Формально і зараз призначення на частину вищих керівних посад потребує рекомендації Ради прокурорів, яка має оцінити професійність і морально-ділові якості прокурора. Але цей орган – слабкий, і на практиці ця перевірка є формальною, а вся влада – в руках у Генпрокурора. Виправлення цього було ще однією вимогою ЄС.

Узгоджений законопроєкт передбачає конкурси на майже всі керівні посади – від начальника відділу окружної прокуратури до керівника департаменту Офісу Генпрокурора. Проводитимуть їх комісії, створені при обласних прокуратурах та ОГП.

Винятками лишаються посада самого генпрокурора та його заступників.

Під час розробки закону лунала думка про те, щоби завести заступників генпрокурора у загальну конкурсну процедуру, але Єврокомісія підтримала тих, хто наполягав, що заступники – це команда генпрокурора, яку він має формувати сам для ефективної роботи. Хоча чинний механізм перевірки Радою прокурорів зберігається і вже не буде формальним після реформування Ради прокурорів, яка отримає незалежність від Генпрокурора

До слова, спочатку пропонували передати проведення всіх конкурсів Раді прокурорів, яка налічує 15 членів. Проте ця ідея не знайшла підтримки, адже йдеться приблизно про 1900 адміністративних посад, і цей орган не міг би витягнути такий обсяг роботи. Тож зупинилися на системі окремих конкурсних комісій. До складу кожної з яких входитиме член Ради прокурорів. Понад те Рада прокурорів погоджує склад кожної комісії, а у разі незатвердження кандидатів в члени комісії від керівника відповідної прокуратури – може самостійно призначити туди прокурорів. 

Тобто ключова ідея – віддати конкурс на керівні посади під фактичний контроль Ради прокурорів, яка оперуватиме змішаними комісіями з оцінювання та відбору.

Проблемою може стати лише те, що таких комісій понад 30, що матиме ризик різнорідної практики оцінювання кандидатів, навіть за наявності встановлених Законом критеріїв доброчесності та єдиного Порядку оцінювання кандидатів, однак принаймні такий механізм виглядає робочим.

Крім конкурсів, на ці комісії буде покладене періодичне оцінювання усіх прокурорів, яке буде враховуватися під час просування кар’єрними сходами, та, можливо, для преміювання (зараз постійної системи, яка виконує ці функції, у прокуратурі немає). Така оцінка буде відбуватись що три роки, що повʼязано з середньою тривалістю кримінального провадження, в яких прокурори реалізовують свої основні функції.

Реформування прокурорського самоврядування

Друга вимога ЄС до реформи – інституційне посилення самоврядних прокурорських органів, Ради прокурорів України (РПУ) та Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (КДКП)

Бо якщо Рада прокурорів має особливі права у конкурсному відборі – то логічно, щоби цей орган був незалежним. Передусім від керівництва прокуратури.

РПУ існує з 2017 року, зараз працює вже її третій склад. Проте, відверто кажучи, цей орган слабкий і залежний від генпрокурора. Про те, як змінити ситуацію, Лабораторія законодавства ініціатив неодноразово писала у своїх матеріалах. Ґрунтовні рекомендації також надали європейські та українські експерти у Функціональному аудиті КДКП і РПУ (2026).

Саме інституційне посилення Ради прокурорів – один із ключових елементів законопроєкту. Логіка проста: спочатку зробити Раду незалежною від генпрокурора, а вже потім – надати їй нові повноваження. Такий підхід не новий. Він послідовно відображає реформи, розпочаті багато років тому. Зокрема, чинний закон "Про прокуратуру" (2014 року), розроблений за активної підтримки Ради Європи, передбачав саме таку модель: розбудову прокурорського самоврядування як механізм захисту незалежності прокурорів, децентралізацію прокуратури, звуження її функцій до кримінального переслідування тощо.

Тепер нарешті з’явився шанс завершити розпочате. Йдеться передусім про те, щоб забрати у генпрокурора частину кадрових повноважень і захистити рядових прокурорів від політичного та іншого тиску – як зовнішнього, так і з боку власного керівництва. 

Причому останній трапляється значно частіше.

Окрім нових повноважень (конкурси, оцінювання, відповідальність за невиконання законних вимог), Рада отримає статус окремої юридичної особи. 15 її членів здійснюватимуть діяльність на постійній основі (а не суміщати її з прокурорською роботою як зараз), отримають належну оплату праці та власний секретаріат.

Власний секретаріат отримає і Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів, адже наразі її секретаріат організаційно залежить від Офісу генпрокурора (є її підрозділом).

Водночас незалежність РПУ та КДКП має врівноважувати процедура "попереднього добору" – оцінка кандидатів на відповідність критеріям професійної компетентності та доброчесності. Подібний підхід уже застосовують в роботі Етичної ради при Вищій раді правосуддя. Тобто особи, які претендують на членство в РПУ (прокурор) або у КДКП (адвокат, науковець чи делегована особа від омбудсмана), повинні отримати позитивний висновок Ради етичних стандартів. 

Загалом, до Ради етичних стандартів входитимуть представники РПУ, КДКП, науковці та представники Омбудсмана. Але на перехідний період (два роки після ухвалення закону) склад Ради дещо відрізнятиметься. До неї також входитиме один суддя або суддя у відставці, визначений Радою суддів України.

Крім того, протягом перехідного періоду відбору за запитом Рада етичних стандартів зможе залучати для підтримки своєї діяльності та роботи її членів додаткових експертів, зокрема фахівців міжнародних організацій, за кошти цих організацій.

Наразі у цьому органі не передбачена участь міжнародних партнерів у тому обсязі, як у багатьох інших відбіркових комісіях.

Це є серйозним недоліком, який варто виправити – і про це далі у тексті.

Покарання для прокурорів та перехідний період

Третя вимога ЄС – запровадження дисциплінарної відповідальності та оцінювання прокурорів.

Це частина досі невиконаних рекомендацій IV раунду оцінювання GRECO, ще від 2017 року. Законопроєкт передбачає чіткіше визначення того, чим є дисциплінарний проступок, збільшення строку притягнення до дисциплінарної відповідальності з одного до трьох років (за аналогією із суддями), а також розширення переліку дисциплінарних стягнень та їх диференціацію залежно від тяжкості проступку.

Окремо пояснимо, як відбуватиметься перехід до нової моделі за всіма елементами реформи.

Частина згаданих положень набирають чинності одразу, інші – через рік з дня опублікування закону. Повноваження чинних складів Ради прокурорів України (сформованої 2026 року на п’ять років), та КДКП (сформованої у 2024 році на три роки), не припинятимуться. Нові склади (чи добір членів у разі завершення строку раніше або дострокового припинення повноважень) цих органів формуватимуть уже за новою процедурою. 

Це забезпечує поступовий перехід до нової моделі, яка пронизана меритократичним порядком добору та оцінкою морально-ділових якостей, включно з доброчесністю.

Сильні сторони законопроєкту та ризики, які ще можна усунути

Головна перевага законопроєкту – його комплексність. Він виконує більшість євроінтеграційних вимог, зберігає логіку інституційного посилення прокурорського самоврядування та обмежує вплив Генерального прокурора.

Водночас проєкт закону має й недоліки, які, на думку Лабораторії законодавчих ініціатив, ще можна виправити під час доопрацювання у Верховній Раді. 

Один з них – відсутність міжнародних експертів у процедурах попереднього оцінювання на доброчесність чи конкурсах на керівні посади.

Участь міжнародників необхідна принаймні на перехідний період. Згадана Рада етичних стандартів перехідного періоду нічим не відрізняється від постійного. Якраз там можна закласти участь міжнародних експертів (за аналогією з Етичною радою при ВРП). Тоді нові члени РПУ та КДКП будуть професійними і доброчесними, й надалі обиратимуть найкращих кандидатів для розвʼязання кадрових питань в прокуратурі.

Дискусії викликають також ідеї на кшталт, того, чи взагалі потрібні конкурси на геть усі керівні посади, адже навряд чи начальник відділу у прокуратурі, в якій всього три прокурори – це та посада, на яку треба витрачати стільки ресурсів. Розрізнені комісії з відбору теж можуть сформувати неякісну практику, адже одних кандидатів вважатимуть професійними і доброчесними, а прокурорів з аналогічним бекграундом – ні. Ризиком також є окремі формулювання в частині дисциплінарної відповідальності, які ускладнюють доказування дисциплінарного проступку в КДКП через вказання елементів проступку аналогічних до кримінального правопорушення. 

Крім того, слабким видається те, що Рада прокурорів України має повноваження до 2031 року, а КДКП – 2027. Але способів достроково припинити їх повноваження – немає. Конституційний Суд України двічі (2021, 2023) підкреслював, що Верховна Рада кадровими повноваженнями в таких випадках не наділена. Тож є ще третій, неочевидний перехідний період – до формування нової РПУ. В цей період чинний склад РПУ може займатись розробкою документів, підготовкою технічних рішень, розбудовою Секретаріату тощо. Але цілком можливо, що за 1-2 роки члени РПУ, усвідомлюючи відповідальність перед прокурорською спільнотою, добровільно складуть повноваження і відкриють дорогу новій Раді за повністю новими процедурами.

Повний юридичний аналіз ЛЗІ опублікує на своєму сайт вже найближчим часом.

Чи має урядовий законопроєкт шанси на ухвалення?

Питання згоди прокуратури тут навряд чи постане, адже вона сама брала участь у розробленні документа. Також, за даними ЛЗІ, уряд уже отримав попереднє схвалення тексту від Єврокомісії під час робочих консультацій. 

Отже, ухвалення законопроєкту зарахують як виконання проміжних критеріїв оцінювання за розділом 23 acquis ЄС. Це також позитивно вплине на виконання макрофінансових зобов’язань за Планом Ukraine Facility та міжнародну підтримку України загалом.

Водночас проходження парламентських процедур рідко лишає такі великі законопроєкти без змін. Скажімо, у Комітеті ВРУ з питань правоохоронної діяльності є народні депутати, які регулярно пропонують скасувати окремі складові реформи прокуратури, повернути форменний одяг і знаки розрізнення тощо, багато таких і у сесійні залі Парламенту. 

Поправки до другого читання і підтримки в цілому можуть багато змінити, а головне – знівелювати первинний задум авторів законопроєкту.

Однак проведення цієї реформи вже давно на часі.

Зараз народні депутати мають можливість реформувати прокуратуру відповідно до вимог ЄС.

Йдеться не лише про макрофінансову допомогу, хоча частина передбачених заходів справді принесе Україні понад 1 млрд євро. Значно важливіше – завершити євроінтеграційні реформи, розпочаті ще у 2014 році.

Рівень довіри до прокуратури наразі низький, а останні скандали геть не додають позитивних перспектив, тому зміни потрібні і прокуратура, схоже, до них нарешті готова.

Автор: Євген Крапивін,

керівник напряму "Правопорядок" Лабораторії законодавчих ініціатив