25 мільярдів за право контролювати силовиків. Чому Рада блокує Антикорупційну стратегію

Верховна Рада вдруге за осінь прибрала з порядку денного Антикорупційну стратегію на 2026–2030 роки. У вересні її не розглянули, у жовтні історія повторилася. Перший рік дії документа добігає кінця, а парламент досі не проголосував за нього навіть у першому читанні. Цього тижня Верховна Рада не включила до порядку денного й жодного з антикорупційних законопроєктів, передбачених стратегією. 

Причина — брак голосів і незгода частини депутатів із кількома положеннями. Одне з них дозволило б керівнику Спеціалізованої антикорупційної прокуратури (САП) самостійно вносити до Єдиного реєстру досудових розслідувань (ЄРДР) відомості про можливі злочини народних депутатів, без участі генерального прокурора. Суперечки точаться також навколо конкурсів на керівні посади в правоохоронних органах та участі незалежних експертів.

Зволікання має ціну. З ухваленням стратегії пов’язано 419,7 млн євро фінансування за Ukraine Facility, із затвердженням Державної антикорупційної програми — ще 64,4 млн євро. Разом це близько 25 млрд грн за відповідним курсом. Україна вже пропустила два строки виконання зобов’язання.

І навіть якщо депутати знайдуть голоси за перше читання, найгостріша боротьба за зміст стратегії може розгорнутися пізніше. На кону — мільярди європейської допомоги для країни, що воює, та збереження політичного контролю Банкової над правоохоронною системою. Торг триває.

Від проєкту НАЗК до трьох версій у Раді

Національне агентство з питань запобігання корупції (НАЗК) взялося за нову Антикорупційну стратегію в липні 2024 року. Почали з інвентаризації функцій держави та визначення сфер, найбільш уражених корупцією. Таких виявилося 16 — від судової системи, прокуратури та оборони до енергетики, митниці, податків, охорони здоров’я й освіти. Ще десять напрямів охоплювали роботу самої антикорупційної системи. До підготовки документа залучили 138 експертів, які працювали в 26 командах. Розробники опрацювали 222 зауваження і пропозиції від державних органів і 42 рекомендації Європейської комісії.

У результаті НАЗК фактично взяло на себе роль державного аналітичного центру. Досліджуючи корупційні ризики, експерти виходили на причини неефективності цілих галузей — від кадрових призначень до розподілу бюджетних коштів. Замість вузького антикорупційного документа з’явилася своєрідна стратегія реформування держави. Іронія в тому, що таке комплексне бачення запропонувало не профільне урядове міністерство, а антикорупційне агентство.

2 квітня 2026 року проєкт надійшов до Кабміну. Уже 8 квітня урядовий комітет, як випливає з протоколу його засідання, вирішив прибрати положення про конкурсний відбір керівників Національної поліції. На той час першим заступником голови Нацполіції був Максим Цуцкірідзе (зараз він тимчасово виконує обов’язки голови), якого в публікаціях називали кумом заступника керівника офісу президента Олега Татарова. Сам собою цей зв’язок не пояснює рішення уряду, але додає політичного контексту дискусії про незалежність кадрових призначень.

У середині квітня на обговоренні за участю тодішнього віцепрем’єра Тараса Качки, НАЗК і громадських організацій стало відомо, що під питанням також конкурсний добір директора Державного бюро розслідувань (ДБР) і зміна процедури відбору генерального прокурора. Тим часом урядова редакція не потрапляла до парламенту, а до першого строку виконання зобов’язання за Ukraine Facility — кінця червня — залишалося дедалі менше часу.

13 травня голова парламентського комітету з питань антикорупційної політики Анастасія Радіна, не дочекавшись урядового тексту, зареєструвала законопроєкт №15230 на основі редакції НАЗК. У ньому збереглися положення про прозоріший добір генпрокурора, відкритий конкурс на посаду директора ДБР із перевіркою доброчесності кандидатів і поступовий перехід до конкурсних призначень керівництва Нацполіції.

Згодом Кабмін вніс власну, пом’якшену, версію. Ще одну подали депутати «Європейської солідарності», взявши за основу текст НАЗК і доповнивши його положеннями про ДБР. У травні–липні три проєкти зводили в один, погоджували зауваження відомств і парламентських комітетів. Так з’явився доопрацьований законопроєкт №15230-д, який було підтримано антикорупційним комітетом. Однак голосів за нього досі немає.

Менш як 1% документа: що саме не влаштовує депутатів

За оцінкою співрозмовника, обізнаного з підготовкою стратегії, положення, які викликають найбільший спротив, становлять менш як 1% її тексту. Проте саме через них парламент не може перейти до голосування.

Передусім ідеться про норми, що впливають на розслідування корупційних злочинів: перегляд так званих поправок Лозового, зміни до статті 49 Кримінального кодексу України щодо строків давності та розширення підслідності Національного антикорупційного бюро (НАБУ).

Це різні механізми. Поправки Лозового стосуються строків досудового розслідування та наслідків їхнього спливу. Стаття 49 Кримінального кодексу України — звільнення від кримінальної відповідальності через закінчення строків давності. Розширення підслідності НАБУ змінить коло справ, які розслідуватиме бюро. Від цих правил залежить, чи дійде кримінальне провадження до суду і чи не завершиться без розгляду обвинувачення по суті.

Однак найбільш чутливим для самих народних депутатів виявилося питання повноважень керівника САП. Нині відомості про кримінальні правопорушення народних депутатів до ЄРДР вносить генеральний прокурор або особа, яка виконує його обов’язки. Стратегія передбачає, що керівник САП має отримати право робити це самостійно.

Відмінність принципова. Генпрокурора призначає президент за згодою Верховної Ради, керівника САП обирають за результатами окремого конкурсу. Запропонована зміна усунула б залежність початку розслідування щодо депутата від рішення посадовця, призначення якого безпосередньо пов’язане з політичною владою.

Показовою є позиція представниці «Слуги народу» Ольги Василевської-Смаглюк, яка запропонувала відкласти це питання до наступного скликання парламенту: «Розробити норму про самостійне внесення відомостей в ЄРДР по нардепах антикорупційним прокурором ми доручимо депутатам наступного — Х скликання. А коли воно буде — невідомо, може, вже й 2030 рік пройде».

За воєнного стану парламентських виборів не проводять. Тож депутати фактично пропонують відкласти обмеження політичного впливу на початок розслідувань щодо них на невизначений термін.

Ще одна суперечка стосується участі міжнародних експертів у конкурсах та оцінюванні роботи антикорупційних органів. Прихильники такого механізму вбачають у ньому запобіжник від політичного впливу на добір керівництва НАБУ, САП і НАЗК. Опоненти наполягають, що призначення українських посадовців має залишатися рішенням українських інституцій без вирішальної участі представників, делегованих міжнародними партнерами.

Не менш гостре питання — призначення керівників правоохоронних органів. Стратегія передбачає конкурсний підхід до добору генерального прокурора, зміну процедури відбору директора ДБР і поступовий перехід до конкурсного призначення керівництва Національної поліції.

Найчутливіша посада — генеральний прокурор. Конституційні повноваження президента й Верховної Ради щодо його призначення та звільнення залишаються незмінними. Питання в тому, хто і за якими правилами визначатиме кандидатуру.

У плані Ukraine Facility йдеться про комплексну реформу та деполітизацію прокуратури, але вимоги конкурсу на посаду генпрокурора прямо не прописано. Цим і користується влада. Віцепрем’єр із євроінтеграції Всеволод Ченцов уже заявив, що не бачить ні необхідності, ні можливості проводити такий конкурс. Хоча в плані Качки — Кос він передбачений окремо.

Звісно, фігури в цій грі переставляє Банкова. Для президента вкрай важливо зберегти опору на підконтрольний йому силовий блок, у якому генпрокурор — одна з ключових фігур. Через цю посаду влада зберігає важелі впливу на кримінальні провадження, зокрема й ті, що стосуються представників антикорупційних органів. І саме тому відкритий конкурс міг би стати реальним кроком до деполітизації прокуратури, а не залишити її в руках президента, зокрема, як інструмент для організації нових атак на НАБУ й САП.

Щодо ДБР спротив стосується і майбутнього призначення директора бюро. За інформацією джерел, противники реформи прагнуть зберегти можливість призначити нового керівника без відкритого конкурсу. У переговорах, за словами співрозмовника, фігурує перспектива зберегти нинішню модель впливу на бюро ще на сім років. Конкурсні процедури для керівництва Нацполіції також обмежили б можливості кадрових призначень виключно рішеннями виконавчої влади.

Окремий спротив викликає реформа адвокатури, яка зачіпає інтереси керівництва Національної асоціації адвокатів України на чолі з незмінною з 2012 року Лідією Ізовітовою та пов’язаних із ним депутатів. Саме ця досі не реформована система дала прихисток адвокату Андрію Єрмаку, який розгорнув активність серед військових, намагаючись вибудувати собінову репутацію. Тож ідеться не лише про правила адвокатського самоврядування, а й про збереження впливу на нього.

Усе це наразі лише стратегія, а не зміни до законів. Конкретні реформи ще доведеться ухвалювати окремо, а заходи та строки їхньої реалізації — визначати в Державній антикорупційній програмі. Однак навіть зобов’язатися провести ці зміни депутати не готові: після затвердження стратегії відступати від обіцяного стане складніше.

Чи знайдуться голоси — і якою буде ціна компромісу

Законопроєкт №15230-д планували винести на розгляд 3 вересня та 13 жовтня. Обидва рази голосування не відбулося. За інформацією наших джерел у Верховній Раді, причина — відсутність упевненості, що документ набере хоча б 226 голосів у першому читанні. Навіть після всіх поступок підтримка президентської фракції залишається під питанням.

За оцінкою співрозмовника, обізнаного з переговорами, поза «Слугою народу» можна зібрати приблизно 90 голосів. Із них близько 40–45 можуть забезпечити «Європейська солідарність» і «Голос», ще до 50 — депутатські групи «Платформа за життя та мир», «Відновлення України», «За майбутнє», «Довіра» та позафракційні. На підтримку «Батьківщини» ніхто не розраховує. Отже, ще приблизно 130 голосів доведеться шукати у «Слузі народу». Без політичного рішення всередині президентської фракції стратегія так і залишиться законопроєктом.

Частину суперечностей удалося зняти ще в парламентських комітетах. Зокрема, розробники узгодили значну частину зауважень комітетів з питань освіти та цифрової трансформації без вилучення принципових положень документа.

Одним із найскладніших став розгляд у комітеті з питань правової політики. Переговори тривали з травня, а одне із засідань, за словами співрозмовника, розтягнулося приблизно на шість годин і завершилося великим переліком зауважень. Після консультацій розробникам удалося зберегти близько 95% положень відповідного розділу стратегії. Проте частина членів комітету й надалі виступає проти участі незалежних експертів, делегованих міжнародними партнерами, у конкурсних та інших колегіальних органах.

Непростими були й переговори щодо податкового та митного блоків. Голова комітету з питань фінансів, податкової та митної політики Данило Гетманцев долучився до перегляду відповідних положень. Спочатку йшлося про вилучення або істотне послаблення частини антикорупційних заходів. Однак після консультацій, за оцінкою джерела, вдалося зняти понад 90% розбіжностей і зберегти основні положення щодо податкової та митниці. Це, втім, не гарантує голосів усіх членів комітету.

Натомість комітет з питань правоохоронної діяльності під керівництвом Сергія Іонушаса, за інформацією джерел у ньому, компромісного законопроєкту досі не розглянув. І це не випадкова деталь: саме тут перетинаються інтереси офісу президента та заступника його керівника Олега Татарова, з яким пов’язують неформальний вплив Банкової на силовиків. Однак не варто плутати Татарова з центром ухвалення рішень. Він не самостійний гравець, а провідник політичної волі президента. І вже зараз можна прогнозувати, що саме правоохоронний комітет стане тією сокирою, якою Банкова рубатиме ключові антикорупційні положення, закладені в стратегію.

…Головна загроза для стратегії — провал не лише першого читання, а й другого. Саме тоді через поправки можна вихолостити положення, які обмежують політичний контроль над правоохоронною системою. І комітет Іонушаса може стати ключовим майданчиком цієї боротьби.

Для Банкової перше читання може стати зручним сигналом міжнародним партнерам. Однак Ukraine Facility вимагає остаточного ухвалення стратегії. Самого голосування за основу для отримання коштів недостатньо.

Отже, перед парламентом стоять два взаємопов’язані завдання: знайти 226 голосів і не втратити під час пошуку компромісу тих положень, заради яких стратегія взагалі розроблялася. Адже якщо в першому читанні депутати погодяться з необхідністю незалежніших правоохоронних органів, а до другого вилучать конкурси, міжнародних експертів і нові повноваження САП, формально документ може бути ухвалений. Однак політичний контроль над системою, який він мав обмежити, залишиться практично незмінним. І якщо народні депутати та Банкова думають, що міжнародні партнери сліпі, то це точно не так.