20% прогресса. Как Украина выполняет промежуточные требования ЕС в переговорах о вступлении и где нужны изменения

Вже 4 листопада Європейська комісія оприлюднить щорічний звіт про розширення ЄС, у якому представить власну оцінку прогресу України на шляху до членства.

Цей рік став для Києва досить успішним у сфері європейської інтеграції, якщо оцінювати процедурно: за останні п'ять місяців Україна і ЄС відкрили чотири з шести переговорних кластерів.

Однак відкриття кластерів – лише початковий етап переговорного процесу. Рух до завершення переговорів можна буде оцінювати за закриттям переговорних глав. А відповідно до методології розширення ЄС, попереднє закриття будь-якої переговорної глави буде можливе лише за умови, що Україна має виконати так звані проміжні бенчмарки, що надаються за главами 23 "Судова влада та основоположні права" і 24 "Правосуддя, свобода та безпека", і отримає позитивний звіт Єврокомісії про їх виконання, що має назву IBAR (Interim Benchmark Assessment Report).

Тому так багато заяв українських посадовців стосується саме IBAR.

Досягнення цієї мети (а отже, і подальший темп переговорів) значною мірою залежатиме від самої України – насамперед від її здатності забезпечити реальний прогрес у сфері верховенства права, судової реформи, захисту основоположних прав, протидії корупції та організованій злочинності.

Наш моніторинг каже про 20% роботи на шляху до позитивного IBAR.

Український центр європейської політики представив перші результати незалежного експертного моніторингу щодо рівня виконання проміжних бенчмарків.

Результати моніторингу "Проміжні бенчмарки ЄС: прогрес України за главами 23 і 24" (також доступні для перегляду в графічному вигляді, в моніторинговій системі "Навігатор вступу") свідчить, що станом на кінець першого півріччя 2026 року загальний рівень виконання проміжних цільових індикаторів становив 20,9%.

При цьому у протидії корупції – у сфері, яка привертає значну суспільну увагу, – показник є найвищим. Детальніше про це, про сфери-аутсайдери та про найбільш нагальні завдання читайте у цій статті.

20% виконання: багато чи мало?

Прогрес України за обома "фундаментальними" главами 23 та 24 майже однаковий: 20,3% за першою та 21,4% за другою.

Та варто, перш за все, застерегти від помилки у сприйнятті цього показника. Це не означає, що Україна вже виконала п’яту частину всіх проміжних бенчмарків, оскільки моніторинг також враховує проміжні етапи.

Не всі завдання передбачають ухвалення законів, є також ті, де Україна має показати успіхи у побудові інституцій або засвідчити сталість реформ. Але якщо для спрощення брати ці завдання, де треба ухвалювати закони, то підготовка і подання у Раду законопроєкту – це найчастіше близько 10% роботи за конкретним бенчмарком.

На перший погляд, досягнуті показники можуть здаватися доволі скромними.

Однак офіційний перелік бенчмарків Україна отримала лише в червні 2026 року. Тому результати моніторингу варто розглядати передусім як стартову точку для оцінювання подальшого прогресу. Водночас за загальним показником приховуються суттєві відмінності між окремими напрямами реформ.

Найвищий рівень виконання зафіксовано у сфері боротьби з корупцією – 29,1%. Дещо нижчі результати демонструють співробітництво у сфері наркотиків – 25% та боротьба з організованою злочинністю – 24,9%. Натомість найменший прогрес спостерігається у сфері основоположних прав – 11,9%, а також міграції, притулку, Шенгену та зовнішніх кордонів – 11%.

Чому ж між окремими напрямами виникла така різниця?

Чому одні реформи просуваються швидше за інші

Один із важливих висновків дослідження полягає в тому, що темп виконання вимог ЄС залежить не лише від сфери реформування, а й від характеру самих завдань.

Ми виокремили три типи: нормативно-правові зміни, інституційне посилення та демонстрацію сталої практичної результативності.

Кращий прогрес наразі спостерігається у виконанні інституційних та організаційних завдань. Йдеться, зокрема, про проведення конкурсів, заповнення вакансій, створення або посилення спеціалізованих підрозділів та зміцнення спроможності державних органів.

Складнішою є ситуація із законодавчими змінами – а це найпоширеніший тип завдань. Близько трьох чвертей проміжних бенчмарків та їхніх складових передбачають, серед іншого, внесення змін до законодавства.

При цьому моніторинг визначив понад 30 законопроєктів, які перебувають на розгляді Верховної Ради та мають значення для виконання проміжних вимог ЄС. Лише п'ять із них пройшли перше читання. Крім того, три законопроєкти були автоматично відкликані з відставкою уряду у липні 2026 року і наразі повторно не внесені до парламенту.

Проте особливо складними наразі виглядають завдання, для виконання яких недостатньо лише ухвалити закон або здійснити інституційні зміни.

Наприклад, у сфері боротьби з корупцією необхідно, серед іншого, продемонструвати стійку практику розслідувань, судових переслідувань та, зокрема, остаточних вироків у справах про корупцію на високому рівні. Вимоги також передбачають збільшення кількості та загальної вартості вилучених, заморожених і конфіскованих активів.

Ця група завдань має найгірші оцінки.

За багатьма такими показниками моніторинг фіксує мінімальний або відсутній прогрес. Але це не обов’язково означає, що ситуація погана.

Для частини індикаторів системний збір статистичних даних лише розпочинається, тому достовірно оцінити динаміку поки не завжди можливо – суто через те, що завдання потребує часу.

Якщо створення інституції чи ухвалення закону може відбутися доволі швидко і його можна підтвердити конкретним рішенням, то оцінювання практичної результативності вимагає відстежування роботи відповідних органів протягом певного періоду.

Антикорупція у лідерах та інші цікавинки

Найвищим є показник виконання завдань у сфері боротьби з корупцією. Значною мірою це пов'язане з тим, що відповідні реформи перебувають у фокусі відносин України з ЄС уже багато років.

Базову антикорупційну інфраструктуру вже переважно сформовано, тому нинішні вимоги ЄС зосереджені на незалежності відповідних органів, їхній спроможності та практичних результатах роботи.

У боротьбі з організованою злочинністю Україна демонструє поступ у розвитку фінансових розслідувань, поверненні та управлінні активами, реформуванні окремих правоохоронних органів і міжнародній співпраці. Водночас слабший прогрес зафіксовано у виконанні вимог щодо результативних розслідувань та остаточних обвинувальних вироків.

Інша ситуація у сфері основоположних прав.

Значна частина завдань потребує створення нових регуляторних систем або вирішення багаторічних проблем. Зокрема, йдеться про захист персональних даних, реформування пенітенціарної системи та інституційного догляду за дітьми й особами з інвалідністю.

Низький показник у сфері міграції значною мірою пов'язаний зі станом системи притулку. Її наближення до вимог ЄС потребує законодавчих змін, розвитку системи прийому шукачів притулку та підготовки персоналу. Водночас Україна демонструє поступ у наближенні до Шенгенського законодавства ЄС та вдосконаленні управління кордонами.

Отже, нижчий відсоток виконання не обов'язково свідчить про відсутність роботи.

Відмінності між показниками можуть пояснюватися як станом реформ на момент початку виконання вимог, так і масштабом та характером передбачених завдань.

Що потрібно для подальшого прогресу

Результати дослідження вказують на кілька пріоритетних напрямів.

Насамперед необхідно прискорити розгляд законопроєктів, пов'язаних із виконанням проміжних бенчмарків, забезпечуючи водночас їхню відповідність вимогам ЄС та подальше практичне впровадження.

Окрему увагу варто приділити завданням, які одночасно передбачені проміжними бенчмарками та 10-пунктним планом реформ у сфері верховенства права й боротьби з корупцією, погодженим Україною та Європейською комісією в грудні 2025 року. Більшість пріоритетів цього плану повністю або частково перетинається з вимогами за главами 23 і 24, тому їх виконання сприятиме прогресу за відповідними бенчмарками.

Показовим прикладом є Антикорупційна стратегія на 2026–2030 роки, ухвалення якої має значення одразу для трьох процесів: виконання проміжних бенчмарків, реалізації 10-пунктного плану реформ та виконання зобов’язань за програмою Ukraine Facility. Однак, попри таку важливість, відповідний законопроєкт досі не включено до порядку денного Верховної Ради.

Водночас важливо завершувати конкурси та призначення в системі правосуддя, зміцнювати системи внутрішнього контролю й управління корупційними ризиками. Не менш важливим залишається системний збір і публікація статистичних даних. Адже для багатьох проміжних бенчмарків прогрес визначається не кількістю ухвалених рішень, а конкретними результатами роботи державних інституцій.

Перші результати незалежного моніторингу показують, що Україна вже має певний прогрес, однак темпи виконання вимог у різних сферах залишаються нерівномірними. Водночас оцінка 20,9% є початковою, не замінює офіційного оцінювання ЄС і має враховувати обмеження доступності даних, зокрема в умовах воєнного стану. Подальший поступ залежатиме не лише від ухвалення необхідного законодавства та завершення інституційних змін, а й від здатності підтвердити їхню ефективність на практиці.

Адже для виконання проміжних вимог ЄС Україні недостатньо лише показати, які закони ухвалено та які інституції створено. Не менш важливо продемонструвати, що ці зміни дають конкретні, вимірювані результати.

Автори:

Олександра Булана, к.е.н., аналітикиня Українського центру європейської політики (УЦЄП),