Меньше реформ, больше успеха: что пообещал ЕС Украине на 2027 год и откуда взялся оптимизм

Україна подолає застій у парламенті. Депутати повернуться до тями і зрозуміють, що через їхні дії та бездіяльність Україна з власної ініціативи пропускає Молдову уперед на шляху до ЄС, тому вже у першому кварталі Україна виконає всі індикатори IBAR, отримає право закривати переговорні глави та почне це робити вже у першому півріччі.

Це – короткий опис прогнозу та планів Єврокомісії, які та оприлюднила разом із щорічним звітом про розширення.

Цей звіт є головним документом року в оцінці успіхів (або неуспіхів) держав-кандидатів. Нині вперше в історії ЄК представила разом із ним дорожні карти подальшого процесу розширення для чотирьох найбільш просунутих кандидатів, і Україна увійшла до цієї четвірки. 

Причому щодо України цей документ – явно оптимістичніший за очікування і точно амбітніший за темп реформ, який демонструє Київ. Але у Брюсселі пояснюють, що бачать пришвидшення процесів і розраховують на збереження тренду.

Наразі Єврокомісія визначила очікувану дату підписання договору про вступ лише для Чорногорії: червень 2027-го. Щодо решти кандидатів прогнозів щодо кінцевої дати немає.

Причому цю невизначеність лишили значною мірою через Україну.

Драфт із датами був підготовлений, але від держав-членів до ЄК надійшли сигнали, що треба лишити шанс для прискорення руху Києва. Адже станом на зараз Україна відстає від Молдови. В ЄК погодилися, що давати оцінку, яка припускає швидший вступ Молдови, політично неправильно.

Втім, стан реформ у Молдові однозначно більш просунутий, і затверджені документи це підтверджують.

Оптимістичні сигнали для України дає також звіт про розширення, і це ще одна несподіванка та ще один сигнал для Києва. Із цим документом склалася парадоксальна ситуація. Єврокомісія визнає, що реформи в Україні за останній рік суттєво сповільнилися – але оцінка готовності України до вступу зросла, причому найбільше за всі роки. У тому числі за критичними "фундаментальними" главами.

Утім, Брюссель дає логічне пояснення цього феномену.

Зокрема, у питанні антикорупції Єврокомісія пояснила, що оцінка зросла не завдяки діям влади, а всупереч – адже ЄС враховує не лише зміни законів, а й дії українського громадянського суспільства, НАБУ та САП.

Документ визначає також завдання, які Україна має втілити, якщо розраховує на продовження руху в четвірці лідерів.

Амбітні плани Брюсселя щодо України

Ще кілька років тому, коли Україна лише рухалася до відкриття вступних переговорів, у ЄС тривала дискусія про те, чи вийде впоратися зі значним розширенням. Причому інституційним викликом вважали не лише долучення України як найбільшої кандидатки, а й потребу поглинути 10 нових держав (а це означає плюс 10 лідерів у Єврораді, додавання нових офіційних мов тощо).

Віднедавна в ЄС перелік кандидатів почали розділяти на реальних і номінальних.

Зараз цей розподіл оформився офіційно – і це допомогло визнати, що ЄС вже готовий до розширення.

З усіх кандидатів Єврокомісія за згодою усіх держав-членів виділила четвірку перспективних – це Чорногорія, Албанія, Молдова і Україна. 4 листопада у Брюсселі представили дорожні карти, часові рамки щодо того, як кожна з них буде рухатися до вступу.

Україна, нагадаємо, ще не завершила відкриття переговорних кластерів; два останніх, і найскладніших, чекають на згоду Угорщини. Утім, усі співрозмовники "ЄП" в Києві та Брюсселі впевнені, що це точно відбудеться до кінця року. Брюссельські посадовці кажуть про сигнали щодо цього з угорського боку. І хоча ЄК не може давати вказівки державам-членам, у дорожній карті для України вона "наполягає/закликає докласти всіх зусиль для відкриття кластерів до кінця 2026 року".

Та найбільш амбітне завдання щодо України поставлене на 2027 рік.

Єврокомісія чекає, що в першій його половині Україна отримає позитивний звіт про виконання IBAR – тобто "фундаментальних" бенчмарків. Це дозволить Києву перейти до закриття вступних переговорів.

Дорожня карта ставить за мету закрити у 2027 році сім переговорних глав (освіта і культура, інтелектуальна власність, соціальна політика, підприємництво та промполітика, наука та дослідження, зовнішні відносини, зовнішня і безпекова політика).

Першу з цих глав Комісія хоче закрити вже у першому півріччі; на практиці це означає, що Україна має завершити виконання реформ для IBAR і передати в Брюссель звіт про це вже у квітні; як максимум – на початку травня.

Офіційний Київ ще амбітніший. Заступник очільника ОПУ Ігор Жовква у виступі на Accession Exchange Forum 4 листопада заявив про плани отримати позитивний IBAR вже у березні, а до середини 2027 рокузакрити кілька розділів, а не один, як чекає ЄК. Дорожня карта для України прямо передбачає таку можливість, якщо Україна буде швидшою за очікування.

Утім, нинішні темпи реформ в Україні свідчать, що навіть плани ЄК – украй амбітні.

Дослідження Українського центру європейської політики каже, що Київ від червня, коли був відкритий перший кластер,виконав лише 20% завдань для IBAR.

Виходить, що за той самий час треба виконати решту 80%. І це політично непросто: IBAR включає усі завдання з питань верховенства права та протидії корупції з так званого "списку Качки-Кос". Останнє оприлюднене в червні дослідження рівня виконання "списку Качки-Кос" парламентомдавало 15 балів зі 100; "ЄП" знає про свіжіші заміри, які вирішили не оприлюднювати через відсутність прогресу; вони свідчать про те, що зараз оцінка трохи перевищувала би 20 балів.

Четвірка кандидатів-лідерів

Що ж дає Єврокомісії підстави для оптимістичних очікувань? Щоб дати відповідь на це, варто спершу зупинитися на інших державах-лідерах.

Перш за все – про Молдову.

Дорожні карти України та Молдови у вступній, описовій частині практично ідентичні. Але конкретика дозволяє стверджувати:

Євросоюз вже визнав, що Молдова обігнала Україну.

Загалом Єврокомісія не стала приховувати, що має власний рейтинг всередині четвірки.

Лідером є Чорногорія, яка вже майже готова до підписання вступного договору. На другому місці Албанія – переговори з нею Брюссель характеризує як "просунуті".

Далі йде Молдова, яка зараз "добре просунута" (well advanced) у виконанні проміжних критеріїв. Кілька джерел "ЄП" кажуть, що Єврокомісія вже підготувала позитивний звіт про IBAR і ближчим часом має спрямувати його державам-членам для затвердження; профільна комісарка Марта Кос може оголосити про це вже зараз.

Показовими є плани ЄК щодо подальшого перебігу переговорів. Якщо для України в дорожній карті заплановано почати закриття глав наприкінці першого кварталу (а з низьким поточним прогресом Києва у виконанні IBAR навіть це видається амбітним), то для Молдови йдеться про закриття дев’яти глав лише у першій половині 2027 року і ще 16 глав до кінця року – тобто 25 за рік.

У Албанії йдеться про закриття усіх 31 ще не закритих переговорних глав, а також кластера 1 до кінця року. Фактично це означає, що в 2028 році Албанія готуватиме договір про вступ.

Утім, щодо Молдови та Албанії жодної конкретики щодо року закриття переговорів не оголошено. Хоча початково в ЄК планували це зробити.

За даними "Європейської правди", це зроблено в інтересах України. Додатково підкреслювати, що Молдова буде готова до вступу раніше за Україну, було би політично нерозумно. Адже у ЄС готові всіляко демонструвати прагнення залучити Україну до цієї хвилі розширення – у разі прогресу реформ.

Звіт про розширення це додатково ілюструє.

Україна: рекордний прогрес за нестачі реформ

Україна вже четвертий рік поспіль є частиною європейського звіту про розширення.

І якщо якийсь із цих чотирьох можна назвати успішним для України – то це нинішній.

"Європейська правда" щороку готує ілюстрацію того, як Україна просувається до вступу.

Цьогорічна потребує окремих коментарів.

Ми ще ніколи не мали такого прогресу у визнанні Єврокомісією нашого рівня готовності до членства, як зараз. Прогрес і досі не є достатнім як для держави, що претендує на вступ за кілька років, але він більший, ніж будь-коли: сумарна оцінка за 33 главами піднялася на 4,5 бали, по пів бала за кожну з 9 глав.

Мінімальне можливе зростання лише за 9 главами з 33 – точно не межа очікувань.

Але досі максимальне зростання, яке ми мали за рік, було 2,5 бали, тому результат точно не є поганим.

Однак парадоксально, що це найбільше для України зростання сталося на тлі відверто слабкого прогресу. Єврокомісія констатує, що за вісьмома главами темпи реформ суттєво скоротилися навіть порівняно з 2025 роком, хоча торік також вже звучали зауваження щодо швидкості реформ.

Як могло статися, що темп реформ гірший, а досягнення кращі? У Єврокомісії наполягають, що ця оцінка виправдана – хоча без деяких "трюків" з боку європейців не обійшлося.

Для того щоб "витягти" хорошу оцінку для України за розділами 23 і 24, довелося взяти до уваги реформи, які були здійснені вже восени (хоча зазвичай звіт базується на оцінках результатів з 1 вересня минулого по 1 вересня поточного року).

А посол ЄС в Україні Катаріна Матернова у четвер підкреслила, що саме восени реформи пришвидшилися. Те саме кажуть на умовах анонімності й інші посадовці.

"Україна насправді здійснила низку реформ, зокрема й у сфері судочинства. Це правда, що до літа прогрес був дещо неоднозначним, але з літа було досягнуто досить значного прогресу, зокрема й щодо реформ у межах Плану України, тож це обґрунтовує оцінку, яку ми включили до звіту", – розповів "ЄвроПравді" високопосадовець ЄС, причетний до підготовки документа.

Оцінки з "фундаментальних" питань заслуговують на особливу увагу.

Зросли бали України за всіма пунктами, у тому числі щодо протидії корупції. Хоча у цій сфері не було реформ і восени, а ключові документи, як-от антикорупційна стратегія, лежать без ухвалення.

То за рахунок чого відбулося зростання рейтингу України?

Це – ще один винахід Брюсселя, і він цілком обґрунтований. Єврокомісія постійно повторює, що вступ до ЄС – це завдання не лише президента, або уряду, або Верховної Ради, а усієї України, усіх ланок суспільства. І саме це створило підґрунтя для позитивних оцінок.

ЄК майже прямим текстом каже: часом прогрес відбувався не завдяки, а всупереч діям влади.

Усі карти для України

У розділі антикорупції зростання оцінки ЄК всупереч діям влади є найбільш очевидним.

"Певний прогрес досягнутий головним чином завдяки тому, що НАБУ, САП та Вищий антикорупційний суд продовжували виконувати свої повноваження та закріплювати позитивні результати, активізуючи розслідування, судове переслідування та винесення остаточних вироків у справах про корупцію на високому рівні, зокрема на найвищих щаблях уряду та судової влади", – йдеться у документі.

Саме таке прочитання цього абзацу підтвердили кілька співрозмовників "Європейської правди", причетних до підготовки документа.

Ба більше, про це каже продовження звіту ЄК. 

Тут не приховують: українська влада має докорінно змінити підходи.

У Брюсселі, напевно, розуміли, що позитивна оцінка може бути хибно прочитана урядом, тому прямо наголосили: ЄС свідомий того, наскільки серйозними є проблеми. 

"ЄвроПравда" вже розповідала, що підготовлений на замовлення ЄК тіньовий звіт свідчить про серйозні проблеми, аж до переслідування антикорупційних детективів з боку СБУ та влади загалом (детальніше – у статті "Тиск на НАБУ, брак змін та "красива" звітність. Які проблеми антикорсистеми передали у Брюссель").

Всі ключові елементи увійшли і до офіційного звіту.

"Обмежений прогрес у впровадженні структурних законодавчих та інституційних реформ залишається серйозним приводом для занепокоєння і вимагає від влади вжити невідкладних заходів для забезпечення стійкості та ефективності антикорупційної системи. Антикорупційні інституції продовжують повідомляти про тиск з боку державних органів, правоохоронних органів та служб безпеки, і їхнє становище загалом залишається нестабільним. Незважаючи на певні покращення у сфері регулювання та корпоративного управління, корупція залишається проблемою в окремих секторах економіки, зокрема в енергетиці, оборонній галузі та будівництві", – констатує Європейська комісія.

Зважаючи на це, Єврокомісії знадобився ще один креативний підхід. Його вже анонсувала посол Матернова напередодні, коли повідомила, що звіт ЄС про Україну врахує прогрес минулих років.

Дійсно, звіт ЄК каже, що Комісія врахувала "поступове зміцнення інституційної спроможності та впровадженням превентивних заходів протягом останніх років", що дало змогу підвищити оцінку.

Важлива деталь: цей підхід у звіті наразі не має опору з боку держав-членів. Це "ЄвроПравді" підтверджують і у європейських столицях, де кажуть, що звіт видається об’єктивним. Цього очікують і у Єврокомісії, підтвердили кілька співрозмовників "ЄП". Бо усі розуміють, чому це відбувається.

Пошук креативних шляхів, які дозволяють представити Україну в кращому світлі, має дві ключові причини.

По-перше, в ЄС усвідомлюють: те, що Україна вступає до Євросоюзу за умов повномасштабної війни, потребує особливого ставлення. Скасувати вимоги щодо реформ Україні не можуть – це не має підтримки держав-членів, а також суперечить логіці членства. Але гнучкість проявляти готові.

По-друге, у ЄС немає бажання розривати пару України і Молдови навіть попри те, що зараз готовність Кишинева до звітування видається кращою, ніж з боку Києва. І тому Брюссель готовий шукати шляхи, процедури і навіть на певний час затримувати Молдову. Зокрема, є сигнали, що попри готовність Молдови подати звіт по IBAR, його навряд затвердять швидко – і цим дадуть Україні час наздогнати сусідку.

Головне питання – чи захоче Україна, а передусім її парламент, робити необхідні кроки задля вступу в ЄС, чи повернеться на шлях гальмування реформ попри наслідки цього.

Автори: 

Сергій Сидоренко, Київ, Тетяна Висоцька, Брюссель,

"Європейська правда