Трамп програв Конгрес — що це означає для санкцій проти Росії?

На перший погляд, небагато. Президент може блокувати нові закони. Проте в американській політичній системі є інший, значно цікавіший механізм: Конгрес не обов'язково здатний змусити президента запровадити санкції, але може суттєво ускладнити їх послаблення.

І справа не тільки в законах. А й у чиновниках, які ці рішення виконують.

Що Конгрес може зробити із санкціями?

Конгрес ухвалює закони, встановлює обмеження та визначає санкційні повноваження. Президент і підпорядковані йому відомства забезпечують їх виконання (implementation) та примусове застосування (enforcement).

Ключова установа тут — OFAC (Office of Foreign Assets Control, Управління контролю за іноземними активами Міністерства фінансів США). Саме воно адмініструє санкційні списки, видає ліцензії та контролює дотримання фінансових обмежень.

18 вересня Трамп підписав "закон Грема", який ми так чекали в Україні, що передбачає додаткові санкції проти російського енергетичного сектору, "тіньового флоту", а також вторинні мита щодо найбільших покупців російських енергоносіїв.

Але 16 жовтня прийшло розчарування — президент скористався передбаченим самим законом механізмом waiver (тимчасове звільнення від застосування певних санкційних вимог) і фактично призупинив запровадження ключових нових обмежень. Обґрунтування — необхідність не перешкоджати мирним переговорам.

Чи може Конгрес скасувати це рішення? Теоретично він здатний ухвалити новий закон, який звужує президентські повноваження. Практично я впевнений, що Трамп накладе на нього вето. Для його подолання потрібні 2\3 голосів у кожній палаті.

Проте американський парламент має потужний інструмент — congressional oversight (парламентський контроль над виконавчою владою). Комітети можуть проводити розслідування, вимагати документи, викликати посадовців і застосовувати subpoena — юридично обов'язкові повістки для надання свідчень або матеріалів.

І саме тут починається найцікавіше.

Що прогнозують американські експерти?

Юристи вашингтонської фірми Covington & Burling ще 20 жовтня спрогнозували: у разі перемоги демократів вони намагатимуться законодавчо оскаржувати санкційну політику Трампа.

Найцікавіший для санкційної тематики аналіз опублікували 10 серпня Філіп Лак і Бред Спічер із Center for Strategic and International Studies (CSIS). Вони пояснюють проблему: законодавче закріплення санкцій (codification) не гарантує їх ефективного виконання, якщо адміністрація не зацікавлена в цьому.

Автори пропонують три механізми: щоквартальну звітність про боротьбу з обходом санкцій, докладне обґрунтування президентських винятків і регулярне порівняння американських санкційних списків із британськими та європейськими.

Логіка проста: якщо не можна примусити адміністрацію діяти, можна змусити її пояснювати бездіяльність.

Три потенційні розслідування

1. Дизельна угода з Росією

9 жовтня OFAC видало генеральну ліцензію GL 135, яка дозволяє певні операції з російським дизелем, включно з його імпортом до США, до квітня 2027 року.

Рішення ухвалили на тлі високих цін на пальне та домовленостей Трампа з Путіним. 26 жовтня сенатори Джин Шахін, Рон Вайден, Елізабет Воррен та інші законодавці, включно з республіканцем (!!!) Томом Тіллісом, вже вимагали від великих банків і портів зберегти документи щодо потенційних операцій із російським дизелем.

Наступні питання конгресменів очевидні. Які американські компанії брали участь? Скільки дизеля фактично імпортовано? Який вплив на американські ціни та доходи російського бюджету? На яких юридичних підставах видано ліцензію?

2. Винятки для "Лукойлу" та "Роснефти"

У жовтні 2025 року США запровадили санкції проти двох найбільших російських нафтових компаній. Але згодом почали видавати General Licenses (генеральні ліцензії, що дозволяють визначені операції, які інакше були б заборонені).

Для міжнародних активів "Лукойлу" ліцензію на переговори щодо продажу та підтримання діяльності неодноразово продовжували. Чинна GL 131K діє до 21 листопада 2026 року. Для німецьких структур "Роснефти" видано GL 129A без визначеної дати завершення.

У цих винятків є раціональні пояснення: необхідність продажу активів, захисту споживачів, збереження енергопостачання Німеччини.

Потенційні питання: чому ліцензії продовжуються? Які активи реально продано? Чи отримує російський власник економічну вигоду? Чому одні дозволи обмежені кількома місяцями, а інші фактично безстрокові?

3. "Тіньовий флот"

Тут проблема не стільки в санкційних винятках, скільки в non-designation — невключенні нових суб'єктів до санкційних списків.

За підрахунками Робіна Брукса та Бена Гарріса з Brookings, станом на липень 2026 року ЄС санкціонував 671 судно російського тіньового флоту, Велика Британія — 621. США не додали жодного (!!!) нового такого судна після завершення президентства Байдена.

При цьому американські санкції мають особливо сильний вплив на можливість танкерів продовжувати перевезення.

Отже, питання до OFAC можуть бути такі: скільки європейських санкційних досьє було розглянуто? Чому американський список не поповнюється? Які докази від союзників визнано недостатніми? Хто ухвалював рішення не застосовувати санкції?

Чому розслідування впливають на чиновників?

А давайте тепер перейдемо від юридичної до політичної площини.

Влада складається з живих людей.

Трамп особисто не готує кожну ліцензію OFAC. За документами стоять юристи, економісти, керівники департаментів і політичні призначенці.

Уявімо чиновника, якому доручили підготувати чергове санкційне послаблення. Президент залишається при владі до січня 2029 року, але Конгрес уже контролюють політичні опоненти.

Чиновник розуміє, що через кілька місяців його можуть викликати на слухання, вимагати службове листування, запитувати про підстави рішення та перевіряти, чи попереджав він керівництво про ризики.

Його ім’я тягатимуть в медіа, шукатимуть його зв’язки з Росією, в соцмережах будуть меми з ним російській шапці-ушанці з червоною зіркою.

Виникає явище anticipatory compliance — пристосування поведінки до очікуваного контролю ще до його фактичного застосування.

Можливий наслідок — slow-walking, тобто бюрократичне уповільнення виконання рішення: додаткові юридичні висновки, економічні розрахунки, погодження, наради. Тобто, чиновник не йде рішуче в у відставку. Натомість, тихо саботує сумнівні рішення, за які потенційно може понести особисту відповідальність.

Історичний прецедент існує. Під час першої каденції Трампа його власні політичні призначенці затягували або перешкоджали виконанню окремих президентських рішень. Це назвали shallow state — опором усередині найближчого адміністративного оточення президента, на відміну від популярного поняття deep state.

Але автоматично переносити цей досвід на 2027 рік не варто. В другій адміністрації Трамп приділив значно більше уваги кадровій лояльності та контролю над чиновниками. Крім того, навмисний саботаж законного розпорядження може мати дисциплінарні наслідки.

Розслідування Конгресу не гарантують такої поведінки. Але здатні змінювати її стимули.

Хто допоможе Конгресу?

Тут виникає практична проблема. OFAC — великий професійний апарат. Конгресмени фізично не здатні самостійно аналізувати тисячі санкційних рішень.

Для цього існують співробітники парламентських комітетів, Congressional Research Service (дослідницька служба Конгресу) та Government Accountability Office — GAO (незалежний контрольний і аудиторський орган).

Але важливу роль відіграють також незалежні організації.

Project On Government Oversight (POGO) з 2006 року навчає співробітників Конгресу проводити парламентські розслідування. Human Rights First має практику підготовки доказових матеріалів для санкційних процедур у межах Global Magnitsky Act.

Що можуть робити українські та проукраїнські американські організації?

Насамперед — evidence-based oversight support (доказове забезпечення парламентського контролю).

Наприклад, створити моніторинг американських санкційних винятків: дати видачі та продовження ліцензій, коло дозволених операцій, заявлені цілі, встановлені економічні наслідки, розбіжності із санкційною політикою ЄС та Великої Британії.

Такий матеріал може використовуватися журналістами, аналітичними центрами й апаратами парламентських комітетів. Саме Конгрес, а не НГО, вирішуватиме, які питання ставити адміністрації та чи проводити розслідування.

Для іноземних організацій принципові прозорість, незалежність фактів і дотримання американських правил щодо представництва іноземних інтересів, зокрема FARA.

Це не спроба підмінити американську політичну систему українськими рекомендаціями. Це можливість забезпечити її якісною інформацією про російські енергетичні доходи та санкційні схеми.

Поразка республіканців не означає, що в січні США автоматично запровадять нові санкції проти Росії. Президент збереже право вето, контроль над виконавчою владою та значні можливості надавати санкційні винятки.

Але зміниться політичне середовище, в якому ці рішення ухвалюють.

Трампу не обов'язково втратити формальне право послаблювати санкції. Достатньо, щоб кожне таке рішення перестало бути адміністративною рутиною і стало предметом документованої парламентської перевірки.

І саме тут для України відкривається новий напрям роботи: не лише вимагати нових санкцій, а й допомагати забезпечувати підзвітність за виконання вже ухвалених.

Джерело.

Автор висловлює особисту думку, яка може не збігатися з позицією редакції. Відповідальність за опубліковані матеріали в рубриці "Думки" несе автор.